杨良初：70年我国社会保障制度改革的回顾与思考

杨良初：70年我国社会保障制度改革的回顾与思考

                        

• 　　我国社会保障制度建立与改革走过了不平凡的70年历程，浇铸了一代又一代社会保障工作者辛勤的汗水，取得今天这样的成绩很不容易。站在我国即将全面建成小康社会的节点上，站在中华人民共和国成立70周年的关键节点上，回顾我国社会保障制度改革和发展的历程，很有必要。

   

  　　一、中华人民共和国成立以来我国社会保障制度的建立与发展

   

  　　（一）改革开放前我国社会保障制度的建立与发展

   

  　　1.我国社会保障制度形成与建立阶段（1949-1957年）

   

  　　随着中华人民共和国成立，国家进入全面社会主义经济制度建立阶段，作为经济制度和体制的重要组成部分，社会保障制度进入全面建立阶段。当时，社会保障制度建立完全服从服务于经济建设和计划经济体制。我国社会保障制度最早是从全民所有制企业开始的，县以上集体所有制企业参照执行。国家机关与事业单位实行公费医疗、死亡抚恤等社会保障项目。

   

  　　1950年5月19日，政务院颁布《救济失业工人暂行办法》，对城镇失业工人的救济范围、救济标准、方法及资金来源作了明确规定。1951年2月26日，政务院批准颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，这是我国第一部统一的社会保险法规，对建立我国企业职工社会保险体系架构具有重要意义。这部法规明确了除失业保险以外的养老、工伤、生育、遗属等基本保险项目，为我国企业职工社会保险制度发展奠定了基础，也是我国企业职工社会保险制度的基本法律依据。1956年，《中华人民共和国女工保护条例（草案）》完成，标志着我国女工劳动保护制度形成，它也是我国保护女工权益的第一部法规。1957年2月，卫生部颁发的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，是我国工伤保险的专门法规，促进了我国职业病防治工作。

   

  　　在国家机关和事业单位工作人员社会保障方面，1950年以来，国家逐步通过单项法规形式对工作人员的疾病、养老、生育、死亡抚恤等作出规定。1950年12月，内务部颁布《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》；1952年6月，政务院颁发《关于各级人民政府、党派、团体及所属事业单位国家工作人员实行公费医疗预防指示》；1952年9月，政务院颁发《关于各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》；1955年4月，国务院颁发《关于女工作人员生产假期的通知》，同年9月，财政部、卫生部和国家人事局联合颁发《关于国家机关工作人员子女医疗问题》的规定；1956年，颁发《中华人民共和国女工保护条例（草案）》；1955年12月，国务院颁发《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》。1950-1955年，政务院及主管机关陆续颁布7个单行条例、办法，对国家机关、党派团体、事业单位工作人员的伤亡抚恤、医疗、疾病、生育、退休、退职等待遇作出规定，初步建立了国家机关工作人员社会保障制度。这一时期对全民所有制企业采取按工资总额一定比例提取劳动保险金的办法，统一调配使用，社会保障体系初步形成。1957年末，全民所有制企业职工2451万人，城镇集体所有制企业职工650万人，年支付保险福利费总额27.9亿元，占当时年工资总额的17.9%。

   

  　　这一时期社会保障制度总体特征：一是建立了国家机关工作人员和企业职工社会保障制度体系的基本架构；二是确保这一时期国家经济建设和抗美援朝战争对社会保障的需要，起到了维护社会稳定的作用；三是起点低、覆盖广、法规层次低。

   

  　　2.我国社会保障制度发展与徘徊阶段（1958-1978年）

   

  　　1958-1978年，是我国经济建设曲折发展阶段。这一时期社会保障制度虽然没有大的改革和变化，但社会保障项目更加丰富与健全，社会保障管理有所加强，待遇标准有所提高。国务院陆续出台了大量社会保障法规和规定，对中华人民共和国成立初期出台的社会保障制度作出进一步完善和修改。一是修改补充了干部、工人退休退职规定，使退休退职制度更加健全。在退休制度方面，1958年2月，国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》；在退职制度方面，1958年3月，全国人大常委会批准《国务院关于工人、职员退职处理的暂行规定》。二是在疾病保险方面，改进了公费医疗与劳保医疗制度。主要针对企业职工劳保医疗和国家工作人员公费医疗中存在的管理和浪费问题，提出了一些改进措施。比如：看病要收挂号费，营养滋补药品除特批外，一律自理；职工因公负伤、因职业病住院，个人适当负担膳食费。在职业病保障方面，对硅肺病人生活待遇、还乡休养待遇等作出具体规定。三是对精简下放职工的生活安置问题作出了相关规定。1962年6月，国务院颁布《关于精简职工安置办法的若干规定》，凡是精简下来的老弱残职工，符合退休条件的作退休安置，不符合退休条件的作退职处理。对家庭生活有依靠者，发给退职补助费，家庭生活无依靠者，由当地民政部门按月发给相当本人原标准工资的40%的救济费。四是在社会保障业务管理方面。制定出台了一些有利于加强社会保障管理和方便职工保险待遇领取的制度和办法，有卫生部和全国总工会研究制定的《批准工人、职员病伤、生育假期的试行办法》、1960年7月全国总工会制定的《关于享受长期劳动保险待遇的易地支付试行办法》。此外，调整了学徒工的社会保障待遇，建立了农村合作医疗制度并得到一定发展。

   

  　　十年动乱期间，我国社会保障制度遭到严重破坏。十年动乱结束后，国家重新把工作重点转移到经济建设上，社会保障工作处于恢复重建状态。1978年6月，国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行规定》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，1980年10月国务院颁发《关于老干部离职休养的暂行规定》。这一时期主要配合平反冤假错案工作，对恢复老干部工作和社会保险待遇作出一系列决定。1980年3月，国家劳动总局、全国总工会联合发布《关于整顿和加强劳动保险工作的通知》，恢复劳动保险金的提取与统筹工作。同时，集体所有制企业的社会保障制度也得到恢复。

   

  　　（二）改革开放以来我国社会保障制度进入全面、系统的改革创新时期

   

  　　改革开放以来，我国社会保障制度改革大体上经历了以下3个阶段：

   

  　　1978-1992年，以养老、医疗和失业保险为重点的改革探索阶段。在养老保险方面，1984年开始的国有企业改革冲击了传统的劳动保险制度，为平衡不同企业的退休费用负担，广东、江苏等地的企业开始试行退休费用社会统筹，使“企业保险”向社会保险迈出了第一步。1986年，国务院决定在国有企业新招工人中实行劳动合同制，建立劳动合同制职工的养老保险制度，个人按本人工资的3%缴费，改变了过去完全由国家和企业负担的办法，第一次实行个人缴费制度。1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确定了基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险体系，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。在医疗保险方面，针对公费医疗和劳保医疗的固有问题，各地探索医疗费用与个人利益挂钩、医疗费用定额管理、大病医疗费用社会统筹等改革办法。1989年，国务院推进“加快社会保险制度的改革”，在丹东、四平、黄石和株洲4个城市开始试行大病医疗费用的社会统筹，并逐渐在部分地区推广。在失业保险方面，1986年，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，第一次明确对国营企业职工实行待业保险制度，标志着我国失业保险制度的建立。此外，逐步恢复发展救灾救济、农村五保供养等社会救助制度，1987年开始通过发行福利彩票（有奖募捐券）筹集社会福利资金。

   

  　　总之，这一阶段的社会保障制度改革是作为国有企业改革的配套措施展开的，在与国有企业改革紧密相关的一些项目上突破了原有计划经济的束缚，开始建立与社会主义市场经济相适应的保险项目，如提出建立多层次的养老保险体系、探索医疗保险社会统筹、初步建立失业保险制度等。

   

  　　1993-2002年，社会保障制度进入改革深化和制度框架初步形成阶段。1993年，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将社会保障制度作为构筑我国社会主义市场经济的五大体系之一，提出建立包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄保障的多层次社会保障体系，养老和医疗保险制度实行社会统筹和个人账户相结合模式。

   

  　　在养老保险方面，1995年3月，国务院发布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步明确“统账结合”是养老保险制度的方向，并提出社会统筹与个人账户相结合的实施办法，允许各地结合实际进行选择试点。1997年7月，国务院发布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了养老保险的账户规模、缴费比例、计发办法等主要指标，正式确立了目前养老保险制度的基本框架。针对个人账户空账运行等问题，2000年12月，国务院颁发《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，并于2001年首先在辽宁省进行试点，随后扩大到吉林、黑龙江两省。调整个人账户规模，改革基础养老金计发办法，探索做实个人账户的经验。2000年8月，党中央、国务院决定建立全国社会保障基金，同时设立全国社会保障基金理事会，负责管理运营全国社会保障基金，为应对人口老龄化带来的资金压力建立战略储备。这一阶段，围绕企业职工基本养老保险基金模式的转变，在扩大养老保险覆盖面、提高基本养老保险统筹层次、实行属地化管理、推动退休职工社会化管理、探索机关事业单位养老保险改革、试行企业年金制度等方面取得了一定进展，多层次、广覆盖的企业职工养老保险制度框架初步建立。

   

  　　在医疗保险方面，1994年，国务院决定在江苏省镇江市和江西省九江市进行试点（简称“两江试点”），探索建立“统账结合”的医疗保险制度。1998年，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，确立了社会统筹和个人账户相结合、用人单位和个人共同缴费的城镇职工基本医疗保险制度。同时，为控制医药费用过快增长、解决“以药养医”问题，国务院体改办、国家计委、国家经贸委等于2000年联合发布《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，同步推进医药卫生体制改革。

   

  　　在失业保险等方面，1993年，国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》，把保障对象的覆盖面扩大到所有国有企业职工，并对待业救济金的发放标准作出调整。针对国有企业改革下岗职工凸显等问题，1998年，中央提出“两个确保”、“三条社会保障线”等重大政策，对国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员基本养老金实行按时足额发放，建立相互衔接的国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障“三条保障线”。1999年，国务院颁布《失业保险条例》，正式将待业保险改为失业保险，将失业保险的保障对象扩大到城镇所有企业职工，统一了缴费标准和待遇标准。

   

  　　在工伤和生育保险方面，1994年，劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》，对生育保险制度改革的内容、标准、形式等予以规范。1996年，劳动部颁发《企业职工工伤保险试行办法》，统一了工伤保险待遇标准，扩大了覆盖范围，工伤保险由企业保险向社会保险迈出了一大步。

   

  　　在社会救助等方面，20世纪90年代以来，国家不断完善面向城乡贫困居民的最低生活保障制度，构建社会保障体系的最后一道“安全网”。1994年，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，我国农村五保供养工作开始走上规范化、法制化轨道。1997年，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立城市居民最低生活保障制度。1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，对城市居民最低生活保障的保障对象、保障标准、资金来源等进行规范，并提出实现应保尽保的目标。老年人、残疾人和孤残儿童的社会福利制度得到进一步发展。

   

  　　总之，这一阶段的社会保障制度改革确立了养老和医疗保险的制度模式，建立了城镇失业保险制度，生育保险、工伤保险制度进一步完善，城市居民最低生活保障制度得以建立并不断完善，我国社会保障制度框架初步形成。

   

  　　2002年至今，社会保障制度改革进入全面覆盖和全面深化阶段。2002年11月,党的十六大把社会保障作为全面建设小康社会的重要内容，明确要求建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为构建社会主义和谐社会的重要目标。2007年10月，党的十七大提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。在这一大背景下，我国社会保障制度进入了以政府基本公共服务均等化为主线的全面覆盖、加快发展的新阶段。2012年11月，党的十八大提出“统筹推进城乡社会保障体系建设”。2017年10月，党的十九大提出，“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”

   

  　　养老保险方面，在总结东北三省试点的基础上，2005年12月，国务院发布《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，将城镇企业职工基本养老保险的覆盖面进一步扩大到个体工商户和灵活就业人员，调整个人账户规模和基本养老金计发办法，扩大做实个人账户试点，建立基本养老金正常调整机制，并加快提高统筹层次，实现省级统筹。同时，加快发展企业年金制度，开始积极探索农村养老保险制度。2014年2月，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，提出到“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。2015年1月，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，将机关事业单位职工纳入基本养老保险制度体系，按照“社会统筹与个人账户相结合”的方式，单位按职工工资总额20%缴费纳入社会统筹基金，个人按工资总额8%缴费纳入个人账户基金，为下一步城镇职工基本养老保险制度统一奠定了制度基础。同时，同步建立职业年金制度，形成多层次的养老保险体系。为企业减负，多次下调企业社会保险缴费率。2018年6月，国务院发布《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，规定了中央调剂基金筹集、拨付、管理等内容。

   

  　　在医疗保险方面，进一步扩大城镇职工基本医疗保险覆盖范围，制定和完善农民工参加大病医疗保险的办法，大力发展农村新型合作医疗制度。2002年10月，《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确提出，各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。为解决城镇非从业居民的基本医疗保障问题，2007年7月，国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，开始探索建立城镇居民基本医疗保险制度，提出2007年在有条件的省份选择2至3个城市启动试点，2008年扩大试点，争取2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。2015年5月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》，主要目标是坚持公立医院公益性的基本定位，基本实现大病不出县，努力让群众就地就医。2015年6月，国务院办公厅印发《关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》，提出进一步放宽准入、拓宽投融资渠道、促进资源流动和共享、优化发展环境等4方面16条措施，促进社会办医加快发展。2015年9月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》，提出到2020年，分级诊疗服务能力全面提升，保障机制逐步健全，基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式逐步形成。2016年7月，国家发展改革委、国家卫生计生委、人力资源社会保障部、财政部联合发布《关于印发推进医疗服务价格改革意见的通知》，提出在2016年底前建立健全公立医疗机构医疗总费用、次均（床日）费用、检查检验收入占比、药占比、门诊和住院人次等指标定期通报制度，制定医保支付标准的政策措施等多项政策。为保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，2003年4月，国务院颁布《工伤保险条例》，为健全工伤保险制度确立了基本的法律框架。为统筹城乡发展，保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，2006年1月，国务院制定《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。为妥善解决被征地农民的基本生活和长远生计问题，维护其合法权益，2006年4月，国务院办公厅印发《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》。

   

  　　社会救助和社会福利方面，在全国建立农村最低生活保障制度，逐步提高城市最低生活保障标准，逐步建立主要由政府投入支持的城乡医疗救助制度，为特殊困难群体提供基本医疗保障。积极推进社会福利事业的发展，通过多渠道筹集资金，积极培育相关社会工作人员，为老年人、孤儿和残疾人等群体提供社会福利。随着人口老龄化程度不断加深和人民生活水平逐步提高，老年群体多层次、多样化的服务需求持续增长，对扩大养老服务有效供给提出了更高要求，2011年9月，国务院印发《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》。为加快推进养老服务业供给侧结构性改革，让广大老年群体享受优质养老服务，2016年12月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》。同时，完善优抚安置制度和军人保障制度。

   

  　　总之，这一阶段的社会保障制度改革注重城乡统筹发展，着力扩大覆盖面，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系建设，建立覆盖城乡居民的社会保障体系。同时，社会保障制度建设迈入规范化和法治化阶段。

   

  　　二、70年我国社会保障制度发展的特点分析

   

  　　（一）改革开放前我国社会保障制度的特点分析

   

  　　中华人民共和国成立以后，百废待兴，我国经济建设刚刚起步，不久爆发了抗美援朝战争，国家面临经济建设和抗美援朝双重任务。社会保障制度建设也是围绕这两方面展开的。1950年5月19日，政务院颁布《救济失业工人暂行办法》；1950年12月11日，内务部颁布《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，都是围绕着国家工作重点展开的，客观上起到了保护军人正当权益、稳定社会的作用。

   

  　　这一阶段的社会保障制度，过度把社会保障制度与社会主义制度联系起来，没有看到社会保障与现代社会之间的内在联系。过分强调社会保障的阶级性，结果给社会保障制度的建立带来种种弊端。

   

  　　首先，社会保障制度覆盖范围狭窄。主要局限于城市和国有企事业单位的职工，城市非全民所有制单位的劳动者所能享受的社会保险待遇极其有限，待遇水平也远远低于全民所有制单位。占人口绝大多数的农村农民更是无缘现代社会保障制度。

   

  　　其次，在全民所有制单位内部，社会保障待遇过高，平均主义问题严重。国家与企业对社会保障项目包揽过多，个人在社会保障过程中的权利与义务互相脱节，有些项目的保障程度超过当时的经济承受能力，导致国家和企业背上了沉重的包袱。

   

  　　再次，社会保险社会化程度低，企业办社会、单位办社会相当普遍。社会保险制度的精髓在于通过社会化机制进行社会互济以克服个人和单个企业无法应对的社会风险，但在改革以前，我国的社会保险制度逐步退化为社会保险资金由各企业负担，导致不同企业之间社会保险费的负担畸轻畸重。

   

  　　最后，也是最为关键的是，社会保障制度的社会稳定与安全功能无法发挥。制度本身功能是要调节社会的收入分配，化解人们在社会生活中可能碰到的各种风险，达到稳定社会秩序，促进社会发展的目的。但是，改革前的社会保障制度无法实现这些功能。另外，由于社会保障的制度缺陷，职工个人在社会保障制度中的权利与义务不对称，严重摧毁了社会保障制度的激励功能和社会发展的动力机制。

   

  　　（二）改革开放以来我国社会保障制度改革的特点分析

   

  　　在改革开放后的十多年时间里，我国社会保障制度改革仍然受到社会保障制度是社会主义制度组成部分的思想影响，把社会保障制度改革当成国有企业改革的配套措施，给社会保障制度改革带来一系列问题。一是把社会保障制度改革视为经济体制改革的包袱。二是把社会保障制度建立看成是市场经济体制的配套措施，忽视社会保障本来的社会功能。三是把社会保障制度改革的覆盖面限于国有企事业单位，难以促进市场公平竞争。

   

  　　20世纪90年代后期至今，我国社会保障制度改革沿着社会保障体系是社会主义市场经济体制重要组成部分的方向，社会进步的“稳定器”、经济运行的“减震器”和社会公平的“调节器”的功能逐渐显现。一是打破所有制界限成为覆盖全社会的社会保障机制，成为社会治理的有效工具。二是各项社会保障支付标准普遍提高，成为调节收入分配、维护社会公平的有力武器。三是社会保障不再是经济发展的拖累，而是经济社会发展的动力。随着我国人口老龄化现象不断加剧，社会保障制度体系进一步健全，社会保障支付水平进一步提高，老年群体的消费越来越成为拉动经济增长的强大动力。

   

  　　三、70年我国社会保障制度改革的经验与教训

   

  　　（一）正确的理念与指导思想是社会保障制度改革成功的关键

   

  　　在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，我国经济建设目标稳步实现，社会保障制度建立并不断发展。

   

  　　中华人民共和国成立初期，我国社会保障制度的建立受苏联的影响和国家计划经济体制的影响，社会保障制度局限于覆盖全民所有制企事业单位。改革开放初期，我国社会保障制度改革围绕搞活国有企业、实现“减员增效”目标展开，虽然实现了企业节省用工成本、提高经济效益的目标，但并未形成有利于国有企业与非国有企业公平竞争的环境，也没有起到调节收入分配、维护社会公平的作用。20世纪90年代以来，建立和完善社会保障制度是社会主义市场经济发展的要求，社会保障制度覆盖范围逐步从国有企业职工扩大到城镇所有企业职工，起到了促进不同所有制企业公平竞争的作用。同时，调节收入分配、维护社会稳定的社会功能逐步增强。

   

  　　（二）西方国家积累的社会保障制度建设的经验值得借鉴，但不能照搬照抄

   

  　　不可否认，西方市场经济国家社会保障制度建立了一百多年，尽管出现了“高福利病”，但从制度架构、收缴发放、资金管理、投资运营等方面比较成熟，在历次危机和动荡中，社会保障制度所发挥的作用功不可没。我国社会保障制度改革在不断完善，要借鉴各国在制度建设、收缴发放、资金管理等方面的做法与经验，更要根据我国的国情制定制度方案，在实践中不断完善，切不可盲目照搬照抄。

   

  　　（三）作为社会保障制度中涉及面最广、影响最大的一项制度，养老保险制度是社会保障制度的核心

   

  　　养老保障制度由基本养老保险、补充养老保险、商业养老保险三部分组成，是社会保险项目中内容最全、覆盖面最广、缴费率最高的一个险种。我国社会保障制度改革最早是企业职工基本养老保险制度，1986年各地开始探索全民所有制企业职工退休金社会统筹改革。1997年7月建立全国统一的企业职工基本养老保险制度，目前已经建立了行政事业单位职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度，实现了基本养老保险制度的全覆盖。

   

  　　（四）地方利益和部门利益是掣肘社会保障制度改革深化的重要原因

   

  　　我国社会保障制度改革进行了20多年，从养老保险、失业保险制度改革着手，到目前基本建成社会保险、社会救助、优抚安置、社会福利制度构成的体系完整、覆盖面广、功能多元、可持续性增强的社会保障制度体系，取得的成效有目共睹。但需要引起重视的是，地方利益和部门利益是掣肘改革进程的重要原因。

   

  　　（五）社会保险制度不仅涉及基金收缴与发放，也涉及投资运营与基金监管

   

  　　人社部门重视社会保险基金收缴和发放，是自身职责使然。但是，社会保险基金管理不只是收缴与发放问题，还有结余资金投资运营与资金监管问题，后者对社会保险收支可持续性影响也很大。

   

  　　（六）对社会保险基金精算平衡与风险防控的重视和关注不够

   

  　　社会保险制度设计科学合理，才能保证制度的可持续发展。社会保险制度的精算平衡是防范社会保险制度运行风险和财政风险发生的基础。

   

  　　四、未来我国社会保障制度改革的几点思考

   

  　　70年社会保障制度改革的历史是中华人民共和国成立70年波澜壮阔进程中不平凡的一页，具有浓墨重彩的一笔，有许多经验，也有不少教训。未来，社会保障制度改革如何围绕国家“两个一百年”目标进一步调整和完善，使社会保障制度成为让广大人民更加有获得感、幸福感的制度，是值得我们去认真思考的问题。

   

  　　第一，社会保障制度不仅是社会主义市场经济体制的组成部分，也是现代社会具有更加健全的社会治理和社会稳定功能的一项社会制度。社会保障制度不仅是经济社会协调发展、社会共建共享的制度保障，也是调节收入分配、解决社会贫富分化的有效手段，是缓解就业压力、促进社会和谐发展的重要工具，是调和社会矛盾、实现社会稳定的重要途径。要充分发挥社会保障制度的社会治理和社会稳定功能，为现代社会健康、和谐发展提供坚实基础。

   

  　　第二，要在比较、分析、取舍的基础上借鉴国外经验，结合我国国情加以吸收和利用。要以正确和科学的态度学习国外经验，通过比较不同类型的社会保障制度，找到社会保障制度与国家体制、经济社会发展水平、人们生活习惯等相协调的共同规律和特点，结合我国的经济发展水平、国家体制、收入水平与分配现状，吸收其中适合我国国情的制度构成要素和制度类型，加快构建符合我国国情的社会保障制度，不断补充完善，建成保障基本、覆盖广泛、功能健全、可持续发展的社会保障制度体系。

   

  　　第三，要按照“三支柱”思路构建政府、单位（企业）、个人合理分担的养老保险制度。一是按照“三支柱”思路优化现行城乡养老保险制度。二是划分中央地方基本养老保险财政事权。三是按大类适当合并社会保险基金经办机构，形成管理统一、业务放开、信息共享的经办体制。

   

  　　第四，要打破地方利益和部门利益樊篱，健全中央与地方适度分工，地方、部门职责明确、共同参与的社会保障制度。

   

  　　第五，社会保险制度中基金收缴、发放、管理、投资运营、监管是相互统一的整体，是确保制度可持续发展的保证。

   

  　　第六，要加强对社会保障制度精算平衡研究，建立社会保障风险预警机制，提高社会保障制度的科学性、规范性、安全性。为了保证社会保障制度平稳运行，以社会保障理论为基础，借鉴精算学和商业保险精算学的基本方法，分析社会保障风险，量化社会保障相关指标，为社会保障决策提供参考。