刘勇：新一轮国土空间规划的基本思路

刘勇：新一轮国土空间规划的基本思路

                        

• 　　我今天讲的题目是“新一轮国土空间规划的基本思路”。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台以后，掀起了新一轮国土空间规划的热潮，如何做好规划成为人们议论的焦点。进入新时代，在新常态下，我国宏观经济下行压力仍然较大。在这种情况下，保持中国经济高速增长主要是靠区域经济协调发展，区域经济形成了一个亮点。一方面，我国区域经济具有巨大的回旋余地，国土空间大，在稳增长中起着十分关键的作用。另一方面，我国经济也存在“两不”问题，即发展不均衡不全面，也体现在区域空间上。如何既保持区域经济稳增长的良好作用，又能解决“两不”问题，促进区域协调发展，就成为未来我国区域经济发展必须解决的一个重大问题。解决好区域协调发展问题，一个关键的核心内容就是进行新一轮国土空间规划，使我国国土空间规划上一个台阶，这样才能保证我国区域经济在新形势下继续保持既促进国民经济的稳增长，又保持区域协调发展的任务。

   

  　　一、新一轮国土空间规划的背景与意义

   

  　　事实上，国土空间规划并不是新概念，早在20世纪80年代初，我国就开展了以PRED（人口、资源、环境、发展）协调发展为重点的国土开发整治活动，并编制了环渤海、上海经济区和山西能源基地三个国土空间规划。但由于当时改革开放处于初级阶段，国民经济发展战略以经济优先发展为主，这些规划在实施过程中由于种种原因未能得到很好地推进，也留下了许多问题。

   

  　　总体来看，改革开放40多年和中华人民共和国成立70年来，我国经济社会发展取得巨大成就，区域经济协调发展功不可没，但同时也面临发展“不平衡不充分”的“两不”问题，“两不”问题突出地表现在区域和国土空间开发上。

   

  　　（一）新一轮国土空间规划的背景

   

  　　1.区域经济成为我国稳增长的唯一亮点

   

  　　目前，我国区域经济发展成为我国稳增长的唯一亮点。中国区域经济协调发展取得巨大成就，成为一枝独秀，有些学者甚至把中国区域经济发展概括为“中国模式”或者“中国模式的核心”。这是从中国经济发展路径来看，是从总结改革开放以来中国经济发展成就的高度来讲的。此外，我国区域经济发展也存在突出问题，就是发展不平衡不全面。从不平衡的角度来说，主要是东中西差距较大，北中南也出现了区域差距扩大的现象。从不全面的角度来说，我们现在的发展还是经济单向突进，生态环境、社会发展相对来说显得滞后。因此，未来的发展需要靠全面协调，需要靠新一轮国土空间规划加以解决。我们既要保持区域经济稳增长的作用，同时也要解决区域协调发展所面临的突出问题。

   

  　　2.国土空间开发程度还有巨大发展空间

   

  　　总的来看，我国目前国土空间开发程度和发达国家相比还比较低，还有巨大的发展空间。从建设用地占国土面积的比例来看：美国的这一比例是8%，也就是说，美国的国土有8%的面积是建设用地，开发强度比较高；日本的这一比例是28%，当然日本是因为国家面积相对较小，人口也比较密集，因此它的国土建设用地开发密度比较高。那么我国这一比例是多少？2008年，我国国土开发强度达到3.4%，和发达国家相比还有很大的距离。当然，这也体现在我们的工业化和城镇化还处于发展中国家的水平，和发达国家相比还有很大的距离。因此，未来我国国土空间开发的空间非常大。

   

  　　3.新时代我国区域高质量一体化协调发展新思路已经形成，国土空间规划是其基本内容和保障

   

  　　未来怎样发展，中国区域经济体系怎样构建？目前，新的战略已经形成，迫切需要国土空间规划加以保障。实际上，国土空间规划也是区域经济高质量一体化协调发展的重要内容和基础。好的国土空间规划对保障区域经济协调发展会起到一定的支持作用。在这一背景下，国土空间规划的重要性日益突出。

   

  　　（二）新一轮国土空间规划的意义

   

  　　1.国土空间规划要满足“稳增长、促协调”的要求

   

  　　首先，中国的宏观经济形势还处于新常态，增长的下行压力比较大，产业本身也缺乏新的亮点。区域经济形势相对来说比较好，形成了一个亮点。那么，如何保持好的势头，这是国土空间规划需要考虑的一个问题。其次，我们在发展过程中遇到的不平衡不协调的问题也需要通过国土空间规划加以解决。因此，做好国土空间规划能够有效满足稳增长、促协调的要求。

   

  　　2.国土空间规划要满足国家发展的重大战略要求

   

  　　从某种意义上来说，国土空间规划是国家全面现代化发展整体战略的一个组成部分，也是我国区域高质量一体化协调发展的基本诉求。因此，我们要按照国家发展战略的理念做好新一轮国土空间规划。具体来说，要以新发展理念为指导，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，按照高质量发展和建设现代化经济体系的总体思路，实施区域高质量一体化协调发展，构建未来我国新的区域空间体系，形成新一轮国土空间规划的基本框架。

   

  　　3.国土空间规划要满足国土空间“多规合一、一张图纸、城乡融合”发展的要求

   

  　　未来的国土空间规划一定要按照生态文明理念的要求，突出重点，做好顶层设计，确保每一块国土空间都得到因地制宜的有效利用和保护。这轮国土空间规划最大的特点就是“三规合一”，包括主体功能区规划、土地利用规划和城乡建设规划。其中，土地利用规划要海陆统筹。同时，与“三规合一”密切相关的还有综合交通规划，如果将其纳入就变成“四规合一”了。土地规划是解决面上的规划，城乡规划是解决点状的规划，也就是建设用地的规划，而点与点之间相互连接起来的线的规划，就要靠综合交通规划了。现在，由于种种原因综合交通规划没有被纳入其中，我想以后也许会把它也纳入进去，这就形成了“四规合一”。

   

  　　新一轮国土空间规划体系的重点是主体功能区规划，也就是各类区域发展的顶层设计规划，即区域高质量一体化协调发展规划。也就是说，以主体功能区规划为重点，辅助以土地利用规划（海陆统筹）、城乡建设规划和未来综合交通规划的“点线面”的辅助性规划，构成了新一轮国土空间规划的体系。

   

  　　二、新一轮国土空间规划面临的主要问题

   

  　　很多规划都是问题导向的，因此在新一轮国土空间规划前，要首先来分析分析我国国土空间规划面临哪些问题，围绕这些问题我们进行新一轮国土空间规划的制定。

   

  　　（一）与区域经济和国土空间规划有关的几个基本概念

   

  　　为了把这些问题讲清楚，我们首先介绍几个和国土空间规划有关的概念，围绕这几个概念展开国土空间规划的具体论述。

   

  　　1.区域经济由“点线面”三种经济活动的基本空间形态构成

   

  　　从纯粹的区域或空间角度看，区域经济就是经济活动在空间上、形态上表现的“点线面”三种基本形态：“点”是指城乡居民点，既包括城市，也包括农村，是点状的；“线”是指连接城乡区域之间的交通线路或者通信线路，是线状的，或者叫综合交通运输体系；“面”是指农业和生态用地（包括海洋），即土地利用规划。

   

  　　2.区域经济的最小空间单元是县域

   

  　　区域经济范围有大有小，其中最小的、最基本的单元是县域。完整的区域经济单元由经济活动在空间上表现出来的“点线面”三种要素构成，缺一不可，由此构成县域、地市域、省域等。

   

  　　3.区域经济顶层设计的基础是县域经济的分工与协作

   

  　　作为最小区域经济单元的县域，其发展的最终形态或顶层设计只有都市县和现代农业县，这是一切更高层次区域空间分工协作的起点和基础。主体功能区以及区域高质量一体化协调发展，都建立在都市县和现代农业县两种基本县域经济的最终发展形态的基础上。当然，哪些县可以发展为都市县，哪些县能够发展为现代农业县，这是新一轮国土空间规划要解决的问题。确定各县域未来最终发展方向的方法，就是“双评估”，即对国土空间承载力和生态环境适应性评估。

   

  　　（二）新一轮国土空间规划面临的主要问题

   

  　　1.区域经济“点线面”三种空间形态面临的问题

   

  　　区域是由“点线面”构成的，是多层次区域体系。因此，“点线面”的问题也是区域协调发展面临的问题。

   

  　　（1）从“点”来看

   

  　　“点”是指城乡居民点在地表空间的分布结构，它的主要问题有两个。其一，数量太少，特别是地级以上城市数量太少。美国有地级以上城市六百个左右，中国有三百多个，所以未来要大力增加地级以上城市数量。其二，结构不合理。总的来说，我们的城市数量太少，乡村居民点太多。此外，大中小城镇之间的比例关系还面临很多问题。从空间结构来看，城市主要分布在东部，中西部相对来说较少；从规模结构来看，大的城市太大，小的城市太小，缺乏处于中间环节的地级市。

   

  　　（2）从“线”来看

   

  　　“线”是指连接城乡居民点之间的交通线路和通信线路，这里主要是指综合交通线路，它的主要问题有三个。其一，“断头路”和“缺边路”太多，需要消除。其二，城乡居民点之间多层次“直线三角形”交通道路网络还没有形成。当然，直线三角的联系是分不同层次的，中国建制镇以上的城市之间都应该用直线三角联系起来，而现在这样的网络还没有形成。其三，城市内部小街区、多层次、高弹性一体化交通网络还没有形成。现在，城市交通的主要问题是街区太大，道路都是主干线，缺乏毛细血管的支撑，因而整个城市的活力受到严重影响，交通堵塞、交通不便成为普遍现象。这是“线”的问题。

   

  　　（3）从“面”来看

   

  　　“面”是指农业用地和生态用地（包括海洋）。“面”的问题主要包括两个方面。其一，我国农业现代化还没有实现。城乡区域高质量发展的前提是农业现代化。虽然我国农业现代化发展取得了巨大成就，但离现代化的要求还有一定距离。真正现代化的农业是以家庭农场为核心，是规模化、机械化、生态化、高效率的。到2035年，我国要基本实现社会主义现代化；到2050年，我国要建成社会主义现代化强国。那么，如果农业没有现代化，就谈不上实现现代化。因此，在这一轮国土空间规划中，农业问题是非常突出的问题，是需要着力加以解决的问题。其二，生态文明可持续发展问题依然突出。生态文明是经济可持续发展的前提，需要得到优先满足，否则整个经济和生态构成的更高层次的大系统将面临崩溃，最终波及经济本身的发展；另外，生态文明也是经济发展的一部分，其建设也具有促进经济发展的作用。对于生态文明，一是在发展中不要破坏生态，这是最起码的前提；二是要改善生态、优化生态，使生态环境质量更好。从后者的角度来说，搞好生态文明建设可以促进经济发展。同时，这个产品具有公共性、公益性，需要政府在其中发挥主导作用。

   

  　　2.区域经济体系面临的主要问题

   

  　　“点线面”构成了区域经济体系。我们可以从供给侧、需求侧、市场失灵和运行机制四个方面来分析区域经济系统面临的主要问题。

   

  　　（1）从供给侧看，城乡区域分工协作关系不清

   

  　　目前，城乡区域协作体系还没有完全建立起来，许多区域的“点线面”结构还不清晰，存在很多缺陷，由“点线面”构成的都市县、农业县的分工协作也面临很多困难。比如，现在依然有很多地方不顾条件地发展制造业。因此，县域经济的发展方向还很不明朗，没有按照其区位条件和未来发展方向进行。

   

  　　（2）从需求侧看，空间市场互联互通依然不够，包括硬件条件和软件条件

   

  　　区域经济发展需要空间一体化市场给予支撑，而现在空间一体化市场互联互通依然不够，包括硬件条件和软件条件。改革开放40多年来，空间市场一体化的硬件条件和软件条件都得到了巨大改善。从硬件条件来看，我国的高铁系统、高速公路系统等在世界上都很突出，但是相对于我国巨大的国土空间来说还远远不够，需要进一步加大建设力度。从软件条件来看，软件环境是指区域之间的贸易规则、贸易标准、产品标准以及相关的经济社会保障体系的一体化。社会保障要全国统筹，区域之间的贸易要消除贸易壁垒和地方保护主义。我们在这些方面取得了巨大成就，但是离发达国家的更高标准也还有一定的距离，特别是社会保障体系，现在离全国统筹的要求还有一定距离。

   

  　　（3）从政府干预市场失灵的角度看，区域差距还很大，生态环境问题依然突出

   

  　　市场失灵主要有两方面问题，一是空间发展的差距很大，二是生态环境问题依然很多，前者涉及协调发展，后者涉及可持续发展。从区域发展差距看，东中西部地区相对差距在缩小、绝对差距在扩大，北中南地区差距逐步显现。北中南地区差距主要表现在结构上，北方地区结构偏重，南方地区结构偏轻，中部地区既有重工业也有轻工业，结构相对来说全面一些。总的来说，南北之间结构上存在差距，北方因为重工业比重较高，近几年发展速度在下降，南方因为以轻工业为主，结构升级速度比较快，因此保持了一定的增长速度。当然，中国改革开放40多年来，特别是进入21世纪以来，我国的区域发展是朝着协调方向前进的，区域之间的相对差距逐步缩小，东中西部的相对差距也在缩小，近几年中西部的增长速度高于东部。但是，东中西部、北中南部的绝对差距是扩大的。同样，我国与发达国家的相对差距急剧缩小，但是绝对差距还在扩大，这是我们未来需要加以关注的，也是新一轮国土空间规划需要关注的。从生态环境角度看，生态环境问题包括四个方面：一是生态破坏；二是环境污染；三是全球性问题，如温室效应、臭氧层破坏；四是自然生态脆弱和自然灾害问题。近几年，我国面临的生态破坏和环境污染的压力越来越大。当然，进入新时代以来，新一届中央领导集体对生态文明建设高度重视，生态环境破坏和环境污染都得到了很好的控制，并且在向好的方向发展，但由于积累的问题比较严重，因此还需要花很长的时间加以解决。同时，我国在新能源发展上是走在世界前列的，在解决温室气体排放等方面也是主力军。目前，中国建立了世界上比较先进的灾害防御体系。每当遇到重大自然灾害时，由于中国社会主义制度的优越性，我们的反应比较迅速，解决问题也比较到位，得到了国际社会的高度认可。当然，我们还有许多基础工作需要做，自然灾害预防预报还有待加强，自然灾害事后安置能力还需要进一步加大建设力度。

   

  　　（4）从运行机制看，还面临不完善的区域经济运行机制

   

  　　我国社会主义市场经济体制建设主要包括三个方面。其一，市场主体有待明确。中国经济主要是区域经济模式，区域政府之间的竞争使中国区域经济保持了快速发展。中国区域经济转型要把权力从中央下放到地方，再由地方下放到企业，真正让企业在资源配置中起决定性作用。当前，有学者认为我们现在完成了行政性分权，中央把很多管理经济的权限下放给了地方，“放管服”工作还在进行。下一步的重点应该放在市场性分权方面，把权力从地方政府真正归还给企业，只有这样，企业才能真正成为市场主体。其二，市场资源配置机制尚不健全，因此要建立完善的市场配置资源机制。其三，政府干预责任和范围有待进一步规范。从区域经济角度来说，政府对区域经济活动的干预主要包括两个方面：一是土地要素的用途管制，二是国有土地的征用。今后，对征用土地的范围和强度还需要进一步改进和规范，真正把政府征用土地的性质控制在公共用途范围内。

   

  　　三、新一轮国土空间规划的目标与任务

   

  　　（一）目标体系

   

  　　从构建高质量现代化经济体系和促进区域高质量一体化协调发展要求构建现代化区域经济新体系来看，新一轮国土空间规划的目标体系可以确定为：由“一个7%、两个70%”构成的总体目标，以及四个方面组成的若干分指标。

   

  　　1.总体目标

   

  　　总体目标是由“一个7%、两个70%”构成的。

   

  　　一个7%，是指国土开发强度（建设用地占比）占7%。目前，我国国土开发强度不到4%，与世界平均水平大体相当；而发达国家的国土开发强度都在8%以上，美国是8.2%，日本高达到28%。我国要实现全面现代化，国土空间规划利用强度应该大大提高，特别是每平方公里建设用地人口比重还要进一步提高。

   

  　　两个70%，一是工业化率达到70%。这里的工业化率主要是指服务业，包括工业服务业和生产性服务业、消费性服务业、生产要素性服务业等。现在，制造业比重相对比较高，而服务业比重相对还比较低。工业化率达到70%是建立现代化经济体系的基本要求。二是城镇化率达到70%。全面现代化是对高度城镇化的要求。西方国家城镇化率一般都在80%以上，而且这一比例仍在提高。我国城镇化率达到70%是一个可实现的目标。

   

  　　2.分指标

   

  　　在总体目标前提下，还有四个方面的若干分指标：一是区域分工合作指标；二是空间一体化指标，比如“断头路”“通达率”等；三是协调和可持续发展指标，就是地区差距控制指标、生态环境指标、污染物排放指标、生态环境改善指标、质量指标等；四是区域经济体制运行指标，比如市场化水平、资源配置效率指标、营商环境等。在新一轮国土空间规划中应该把这些新指标纳入进去，以反映其新的变化、新的动态。

   

  　　（二）具体任务

   

  　　区域空间体系由四个方面组成：一是供给侧方面，怎样构建区域经济体系；二是需求侧方面，怎样完善需求体系；三是市场失灵条件下，政府怎样干预区域经济体系；四是区域经济运行机制。从这几个方面进行规划，以形成区域经济高质量一体化协调发展的框架。这个框架实际上就是现代化区域经济新体系，建立在“点线面”基础上，按照全面协调可持续发展的总体要求，以供给侧结构性改革为主线，遵循市场在资源配置中起决定性作用的客观规律，按照供给侧、需求侧、市场失灵和运行机制等四个方面的理论分析框架，构建现代化区域经济新体系。建立国土空间规划体系，不仅是为完善区域经济体系服务，也是为构建区域经济高质量一体化协调发展的框架和战略服务。因此，按照以上四个方面，我们就可以识别出未来国土空间规划要完成的四大任务。

   

  　　1.从供给侧看，需要构建城乡区域分工协作新体系

   

  　　新体系的基本思路是，在明确“点线面”和县域基本区域单元的基础上，以城乡分工协作为起点，以都市县和现代农业县分工协作为主线，以都市圈和城市群为依托，按照城乡区域分工与协作的基本原则，构建如下多层次城乡区域分工协作新体系。具体来看，区域分工协作新体系由四个层次构成。

   

  　　（1）城乡县域经济

   

  　　城乡县域经济分工体系包括两种，即都市县和现代农业县。

   

  　　都市县是指以服务业和非农产品原材料制造业为主的地级以上城市所在的县域，包括首都都市县（北京城六区）、直辖市都市县、省会都市县、地级市都市县等。这是从学理角度来说的，不是从行政区划的角度来说的。这次国土功能规划要明确三县：生态县、耕地保护县和城市边界县。

   

  　　现代农业县是指以规模化家庭农场为主的集约高效农业县域，其县城和建制镇主要从事以农产品原料加工制造业和涉农辅助性制造业服务业为主。实际上，很多食品制造业和农产品加工都是在县域里完成的，以此提高它的附加值。比如，美国有3043个县，其中都市县，即都市统计区，相当于我国地级市所在的县，有592个，占20%，其余为现代化农业县，占80%。美国农业县非常多，并且大部分是现代化农业，是气候农业、金融农业、高科技农业。当然，美国城市数量也很多，城乡之间关系也很密切，城市为农村的机械化、农业化、化肥化提供了大量必要融资，形成了都市县和农业县的合理分工体系，比如大城市的金融服务也为农业提供了非常良好的服务。相对而言，我国地级及以上城市有338个，数量较少，其余均为农业县。现在，我国很多地方的农业还处在种的粮食大部分是自己吃的阶段，而农业要和市场经济体系相协调，至少要是商品农业，这样才能和市场经济相接轨。否则，自给自足的农业是没办法与市场化农业对接的。在这种情况下，农业县要对以非农产品原材料制造业为主的工业加以限制，这样才能形成区域分工协作体系。当然，如果这个农业县有可能成为未来以制造业或服务业为主的都市县，我们可以鼓励。但是一般情况下，如果这个县农业发展条件好，就要以现代化农业为发展方向。我们希望通过“双评估”，能够确定全国各县域未来的发展方向，使全国各县域都按照其区位和比较优势，成功地发展成为都市县或现代农业县。新一轮国土空间规划如果能够在这一点上取得突破，将会为未来区域协调发展奠定坚实基础。

   

  　　（2）都市圈

   

  　　都市圈是指一个地级及以上都市县和其周边若干产业关系密切农业县构成的城乡分工合作体系，相当于我国的地级市行政区。2017年，中国共有338个地级及以上城市。相比美国拥有近600多个都市统计区，我国地级都市圈数量还严重不足，需要增加一倍的数量，才能确保我国区域经济均衡协调发展。2019年2月，国家发展改革委出台《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确将都市圈和城市群两个概念分开。都市圈的任务主要是解决城乡分工协作问题，由以制造业服务业为主的都市县把周边的县域带动起来。制造业在地级市或者在地级市所在的县里面进行，农业现代化在农业县里面进行，各司其职，各有分工，城乡分工协作明确，这样才构成现代化都市圈。

   

  　　（3）城市群

   

  　　城市群是指3个及以上都市圈构成的都市分工协作体系，主要任务是解决城市与城市之间的分工协作。制造业本身是比较复杂的，随着工业化程度的不断提高，很多产品不可能在一个城市里面完成，特别是像汽车、火车、飞机等大的工业制造品都需要合作来完成，所以需要城市与城市之间的分工协作。此外，从区域经济角度来说，一些平原地区往往有多个地级市，而多个地级市又在平原地区产生了分工协作，这也是符合区域经济发展一般规律的。在区域发展中，各个企业对市场的要求越来越大，才能形成规模经济效益，企业不断扩张，城市也会不断扩张，城市之间的扩张慢慢就形成了城市群。顺应这一潮流，国家提出未来要建设21个城市群的设想（也有人认为是19个）。总的来说，国家最近出台了一系列关于促进城市群发展的若干政策，把它作为新型城镇化推进的主要形式。城市群的规划可以大大提高区域分工协作的进程。

   

  　　（4）城市群绵延带

   

  　　城市群绵延带是指三个或以上城市群构成的都市分工协作体系。这说明什么？企业规模扩张，城市规模扩张，城市群规模扩张，这些都是处于扩张的状态，当扩张达到一定程度就会有新的组织出现。城市扩张后就形成了都市圈，都市圈扩张后就形成了城市群，城市群再扩张就构成了城市绵延带。这是随着区域经济发展程度的不断深化而必然出现的一种客观现象。正在规划中的城市群绵延带有以长三角为核心的沪苏浙皖地区、以珠三角为核心的粤闽琼地区、环渤海地区以及以武汉为中心的长江中游平原地区和以成渝为中心的四川盆地地区等。

   

  　　从“以县域为基本区域单元构建多层次城乡区域分工协作新体系示意表”来看，都市县和农业县是县域发展的两个最高形式。按照规模来分，都市县又分为大都市县、中都市县、小都市县。大都市县包括首都都市县、直辖市都市县等，以现代高端服务业为主，如金融、高等教育、技术研发、文化创意产业、国际交流、大型物流等。中都市县主要包括省会城市，以装备制造业为主。小都市县主要以能源原材料产业、零部件配套产业以及非农产品制造业为主。农业县是一个大的概念，包括种植县、林业县、牧业县、渔业县等，这些县都要因地制宜发展。美国也同样如此，虽然他们的农业县占80%，但是农业县之间还不一样，这种分工协作有利于整体效率提高和农业生产安排。在新一轮国土空间规划中，我们应该把农业分工协作考虑进去，这样才能真正构成区域经济以县域为基础，都市县和现代农业县分工协作。

   

  　　我们简单说一下采矿业。采矿业很特殊，它和农业一样是片状的、散状的。特别是采集环节，既能出现在县里，也可以出现在都市圈里。城市的可持续发展不能完全依靠矿业，它只是点缀，是锦上添花的。

   

  　　2.从需求侧看，要构建空间市场一体化新框架

   

  　　区域经济一体化是由内在动力决定的。当然，政府从外部建立和保障区域经济体系也是起作用的，这是外部因素。区域一体化的动力，一是市场机制的内在要求，二是区域经济规模扩大，要求有越来越大的市场空间。企业发展的内在动力要靠政府提供相关条件，即硬件条件和软件条件。区域一体化，一方面是它的内在动力很强，但同时也需要外在动力，需要政府给予援手，才能真正构成区域互联互通的体系。区域一体化、空间一体化的完善程度和发展水平，直接决定了各个地区企业的规模、经济的规模、发展的速度和发展的程度。

   

  　　区域空间一体化包括硬件和软件，最核心的就是交通运输体系。新一轮国土空间规划怎样做到综合交通运输体系空间一体化？交通运输一体化规划包括宏观层次、中观层次、微观层次。从宏观层次来看，要实现综合经济区互联互通，落实“四沿”战略，构建“四纵四横”的“一日经济圈”目标。其中，落实“四沿”战略，就是沿江、沿海、沿线、沿边；“四纵”是指沿海纵线，“四横”是指北方捷道。当然，其他专家可以从不同角度提出很多空间结构体系。比如，从专业化角度来看，高铁从“四纵四横”到“八纵八横”，各个专业角度都有自己宏观经济的格局，这是不矛盾的。从中观层次来看，要实现城市群互联互通。从微观角度来看，要实现城镇之间特别是建制镇以上居民点的互联互通。比如，美国城市之间基本实现了“直线三角形”的联系。从美国城市来看，他的点与点之间是直线联系，三点之间是三角形联系。因为三角形的联系是最稳定的，没有死角。我国现在工程技术已经很发达，能够实现逢山开路、遇水架桥。当然，我国地质情况更复杂一些，需要付出更多的努力和成本，但是从技术上看是没有问题的。美国交通体系建立比较完善的一个根本动力就是每个地方都要发展，此外，一个大的企业比如汽车行业，它不仅从产品销路来布局，而且也从产品生产来布局。美国的汽车产业很典型，美国5万人口以上的城市都有汽车制造点，这就是空间区域分工协作。它不存在地区结构雷同或者产业趋同的问题，它是由统一的产业运行中心、运行机构去规划的。

   

  　　3.从市场失灵看，要促进区域协调和可持续发展

   

  　　区域经济失灵，从区域经济角度来说包括两个方面：一是区域差距扩大，涉及协调发展问题；二是经济发展和生态环境之间的关系发生了冲突矛盾，涉及可持续发展问题。这两个失灵都要靠区域经济来协调。就差距而言，中国区域差距最大的问题是区域的相对差距在缩小，绝对差距在扩大。一方面，我们要继续保持区域之间相对差距的缩小；另一方面，我们要采取更大力度和更有力政策解决绝对差距的扩大。

   

  　　解决区域差距的新的办法主要有三个。一是促进各区域农业现代化的发展。事实证明，区域差距更多地体现在各地区的农业和农村发展上。因此，首先要使各地区农业都发展起来，实现规模化、机械化、高效化。二是促进各地区城乡区域基础设施建设的均衡发展。三是促进各地区社会公共服务水平的均衡化。公共服务均等化主要是社会保障体系要全国统筹。

   

  　　新时代区域生态环境可持续发展的新对策主要包括三条。一是强化资源综合利用，从源头治理。要充分利用开采出来的资源，减少“三废”的排放。二是优化产业布局，大力发展环保产业。由于县域经济分工协作还不够完善，我们一方面都市县数量不够，另外一方面工业又遍地开花。要从根本上改善这些问题，就是要从县域经济区域分工协作入手，大力发展集约化区域分工都市县，发展现代化农业。这样才能从根本上、布局上解决环境污染问题。三是在解决环境污染问题方面，政府要加大投入力度。

   

  　　4.从运行机制看，要构建市场经济条件下区域经济分工协作体系

   

  　　一是明确市场主体。建立以企业为主体（政府有效引导）的区域经济运行市场机制，从“行政性放权”转向“市场性放权”。

   

  　　二是构建国土空间市场化配置新体系。可以按照所有权和使用权分开的原则，对土地进行分工。

   

  　　三是加强政府对土地管理、土地用途管制的职能。从根本上解决区域经济运行的体制性问题。

   

  　　四、沿海三大核心区国土空间规划的主要经验以及新一轮国土空间规划的工作重点

   

  　　新一轮国土空间规划有四个特点：一是多规合一，二是一张图纸干到底，三是城乡融合规划，四是建立新的协作体系。

   

  　　具体来看，京津冀、长三角、大湾区等地区成为新一轮国土空间规划试点的主要地区。这些地区发展阶段比较高，发展经验比较多，试点经验以后向全国推广意义更大。做好国土空间规划，既要总结好发达地区可值得推广的经验，又要解决好生态环境脆弱地区的问题。西北蒙新地区和西南青藏高原是我国自然生态环境最脆弱的地区，蒙新地区干旱缺水，青藏地区高寒缺氧。做好这两个地区的国土空间规划和生态文明建设，对全国国土空间规划来说意义重大。

   

  　　（一）长三角经济一体化

   

  　　2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲中指出，为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，一是将增设中国上海自由贸易试验区的新片区，二是将在上海证券交易所设立科创板并试点注册制，三是将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。长三角一体化的定位目标有四个：一是全国贯彻新发展理念的引领示范区，二是我国发展强劲活跃的增长极，三是全球资源配置的亚太门户，四是具有全球竞争力的世界级城市群。

   

  　　2019年5月13日，中共中央政治局召开会议，审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。长三角一体化涉及的四个省提出了《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020年）》，重点是实现交通能源、科创产业、信息化、信用体系、环保、公共服务、商务金融等一体化，还包括实现城乡区域协调发展、协同创新产业体系建设、基础设施互联互通、生态环境共保联防等，内容非常全面。

   

  　　从空间一体化布局来说，形成沿海、沿江和沿线7大发展轴：沿海南北支、G60（沪昆线）、G45（沪陕线）、G50（沪渝线）、G92（环杭州湾线）、长江；上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善三省市交界的区域成立一体化示范区，面积约为2300平方公里，确定了7个方面51项重点工作。

   

  　　（二）粤港澳大湾区建设

   

  　　粤港澳大湾区有五个定位：一是充满活力的世界级城市群，二是具有全球影响力的国际科技创新中心，三是“一带一路”建设的重要支撑，四是内地与港澳深度合作示范区，五是宜居宜业宜游的优质生活圈。

   

  　　从生活角度来看，它的一体化重点是科技创新、基础设施、现代产业、生态文明、宜居宜业宜游、“一带一路”建设、粤港澳合作发展平台等7大领域；要建设深圳前海、广州南沙、珠海横琴三个重点合作平台。从空间结构来看，要构成“四级两轴一带”，即香港、澳门、广州和深圳四级，珠江东西两岸两轴，西江流域一带。

   

  　　（三）京津冀协同发展

   

  　　京津冀的定位包括：一是以首都为核心的世界级城市群，二是区域整体协同发展改革引领区，三是全国创新驱动经济增长新引擎，四是生态修复环境改善示范区。要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。京津冀的空间布局是“一核、双城、三轴、四区、多节点”。

   

  　　（四）新一轮国土空间规划的工作重点

   

  　　解决好生态环境脆弱地区的问题，做好蒙新和青藏地区的发展，是新一轮国土空间规划的工作重点。蒙新和青藏地区是著名的“胡焕庸线”确定的我国自然生态环境最脆弱、人口和城市密度极度稀少的地区，西北蒙新地区是干旱荒漠缺水地区，西南青藏地区是高寒缺氧地区。要解决这两个地区国土空间开发问题，蒙新地区要解决缺水问题，青藏高原要解决缺氧问题。在青藏高原生活，如果室内都有增氧设备，它的问题就解决了，当然这还只是设想，能不能实现我们拭目以待。

   

  　　做好国土空间规划，特别是在生态文明条件下的国土空间规划，既要做好沿海核心地区空间一体化规划，又要做好蒙新地区和青藏高原的生态环境规划，这对中国国土空间规划来说是非常重要的。