卞靖：供给侧结构性改革的最新进展和成效

卞靖：供给侧结构性改革的最新进展和成效

　　2018年底的中央经济工作会议、2019年政府工作报告都强调了要坚持以供给侧结构性改革为主线，在巩固、增强、提升、畅通“八字方针”上下功夫，进一步强化了供给侧结构性改革的重要地位。我们将从供给侧结构性改革取得的显著成效、主要经验以及未来深化供给侧结构性改革的思路和任务三个方面出发，全面介绍供给侧结构性改革的最新进展和成效。

　　一、供给侧结构性改革取得的显著成效

　　（一）从重点任务看，“三去一降一补”和“破立降”取得重大进展

　　1.去产能

　　在“三去一降一补”中，去产能和破除无效供给是十分重要的。2016年，国务院印发了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，提出从2016年开始用5年时间再压减粗钢产能1亿至1.5亿吨，用3至5年的时间再退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。截至2018年底，我们累计压缩粗钢产能1.5亿吨以上，提前两年完成了钢铁去产能的目标；在煤炭去产能方面，淘汰落后产能8.1亿吨，并淘汰关停落后煤电机组2000万千瓦以上，也提前两年完成了“十三五”去产能的目标。

　　从今年的去产能的任务来看，在钢铁领域，发改委联合工信部、市场监管总局印发了《关于钢铁行业化解过剩产能防范“地条钢”死灰复燃专项抽查情况的通报》，对于地方切实防范违法违规新增产能、“地条钢”死灰复燃等方面提出明确要求。此外，有关部门将于2019年第三季度开展钢铁、煤炭领域淘汰落后和化解过剩产能工作督导检查，坚决防止已退出产能死灰复燃。

　　在完成整体目标以后，我们要做的是进一步夯实、优化和巩固。我们在原则上坚持“上大压小、增优减劣”，更多运用市场化、法治化手段，在严控产能总量的前提下优化存量，进一步完善并严格执行环保、质量、技术、能耗、安全等方面的法律法规和标准，严查不符合强制性标准和产业政策的落后产能，倒逼落后产能加速退出。

　　在煤炭领域，我们一方面指导各地按照先立后破的原则，结合煤炭供需形势和资源运力情况，研究制定30万吨/年以下煤矿分类处置条例，坚决退出达不到安全环保标准的煤矿，持续破除无效供给；另一方面进一步优化存量资源配置，推动在建煤矿加快建成煤矿投产，有效释放优质产能，不断扩大优质产能供给。在破除无效供给基础上，我们要进一步调整存量，进一步提高优化增量、优质产能。

　　总的来说，从行业运行情况来看，行业的运行和安全情况明显改善，供给体系大幅提升。产业结构和布局的持续优化，市场秩序的进一步规范，促使行业健康发展的长效机制逐步形成和建立。

　　从产能利用率来看，煤炭的产能利用率从2016年初的不到60%大幅提升到2019年的70%以上，使行业的运行状态得到了很大改善。在供给侧结构性改革去产能方面，我们在优质产能的提升和无效产能的退出上取得了非常明显的效果，不但提高了产能利用率，也增加了市场优质供给，使整个市场环境得到改善、企业和行业的效益得到提升。

　　在利润总体情况来看，煤炭行业的利润在2015年时只有400多亿吨，到2018年则达到了近3000亿吨。整个行业的改善是非常明显的，这也是我们供给侧结构性改革所带来的显著成效之一。

　　2.去库存

　　我们实行因城施策的分类指导以来，三四线城市的住宅去库存取得了明显成效，热点城市房价得到了有效控制，房屋租赁市场得到了积极培育发展。同时，我们坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”原则，逐步建立房地产市场健康持续发展的长效机制。从供给侧结构性改革展开以来，商品住宅待收面积明显下降。截至2018年，商品房和商品住宅的库存去化周期分别下降到3.68个月和2.08个月，分别低于4个月和3个月的平均去化周期。特别需要强调的是，在2019年7月30日中央政治局会议上，党中央进一步强化了“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，明确提出落实房地产长效管理机制，不将房地产作为短期刺激经济的手段。

　　在房地产去库存方面，我们不但使整个库存量下降了，还针对热点城市房价出台了很多相关政策，对房价涨幅进行了明显的压缩和控制。同时，我们在积极培育我们的租赁市场。因此，我们对市场的培育进入了比较良性的发展阶段。

　　3.去杠杆

　　我们使总体杠杆率的上升速度放缓，扭转了前期快速上升的势头，同时坚持市场化、法治化原则，开展市场化的债转股，使企业杠杆率明显下降，特别是国有控股企业资产负债率下降明显。截至2018年末，我国非金融企业宏观杠杆率降为151.6%；政府杠杆率虽然升至49.8%，但总体增速在下降。因此，我们去杠杆的成效也是非常明显的。

　　4.降成本

　　近几年，我们降成本的力度非常大，且成效明显。我们全面推行营改增改革，深化增值税改革，扩大减半征收企业所得税优惠范围，包括清理、规范行业行政性收费和政治性基金，落实各种各样的减税降费措施，阶段性降低了“五险一金”缴费比例，下降了能源、物流、电信等的价格。我们还深入“放管服”改革，进一步降低了制度性交易成本。2018年1-11月，规模以上工业企业每百元主营业务收入中的成本为84.19元，比2015年同期下降近2元，相当于给企业增加了近2%的利润。

　　2016年以来，降成本的力度和规模越来越大。我们2016年提出降低成本约1万亿元；2017年降低税费超1万亿元；2018年提出为企业和个人减税降费约1.3万亿元；2019年提出减轻企业税收和社保负担近2万亿元、制造业增值税税率下降三个百分点。我们在降成本方面取得了明显成效，企业的获得感也越来越强。

　　5.补短板

　　近年来，我们积极引导规范PPP模式发展，促进民间投资稳步扩大规模，加大创新研发、基础设施、脱贫攻坚等领域的投入力度，使农田、水利、生态环保、交通运输、公共服务等领域的短板得到明显加强。2016年以来，我们各类棚户区改造年均超过600万套，新增高速公路里程年均在5000公里以上，新增高铁运营里程年均在3000公里以上，城市轨道交通和地下管道建设明显提速。我们现在建设地下综合枢纽是非常难得的机会，如美国、日本等国家的“地下经济”是非常发达的。在城市大规模的地铁建设过程中，我们要配合地下综合管道建设，将地下交通枢纽和“地下商业”结合起来，把我们的“地下经济”带动起来。

　　2019年1-6月，各类棚户区改造开工179万套，累计各种重大水利工程开工137项。北京大兴国际机场主要工程如期竣工。北京大兴国际机场从方案、实施到建成是顺利且迅速的，充分体现了我们国家制度上的优越性。同时，金沙江拉哇水电站等各类重大项目稳步推进。

　　与以前的传统投入相比，我们现在的补短板方面有着比较明显的区别：其一，更多聚焦城乡之间投资领域的主要短板，如小区改造、停车场、冷链物流的问题。蔬菜、水果价格出现较大波动，很大程度上是因为冷链物流没有做到配套。假如我们通过冷链物流和冷库把蔬菜、水果的储存期延长了，价格波动问题很大程度上就能解决。其二，推进信息网络建设，如5G建设。其三，在交通运输、生态环保、科学研究、水利等领域中，生态环保领域的投资增长率是增长最快的。其四，我们的研发投入是不断加大的，特别是生态环保方面，体现了我们政府职能的转变。

　　近年来，我们的生态文明建设取得了很大成效，包括水污染治理、土壤污染治理、大气污染治理在内的成效是非常明显的，老百姓的满意程度也是不断提升的。生态文明建设为可持续发展提供了非常好的基础，是“功在当代，利在千秋”的。对于人民群众在环保、安全方面的要求越来越高，我们采取了各种各样的保障措施，推动配套体系的建设、行业标准的提高。所以说，我们供给侧结构性改革取得的成效是明显的，而且是越来越精准、越来越有效的。

　　（二）从产业结构看，新旧动能接续转换特征明显

　　我们供给侧结构性改革的重要亮点就是，在破除低端无效产能的过程中培育新动能、新增长点，一方面把传统的低效的淘汰掉，一方面培育新动能、新增长点来支撑、提升经济发展。

　　其一，服务业拉动经济增长的贡献率不断提升，新业态发展模式潜力巨大。2018年，我国服务业占GDP比重达到52.2%，超过了工业，成为经济增长的主动力。服务业上升、工业达到了峰值，整体上是符合一般发展规律的，即：在工业化的中后期，我国工业占GDP比重的峰值超过40%，同时人均GDP接近10000美元，服务业占GDP比重在供给侧结构性改革中逐步提升。

　　其二，我国种植业适度规模经营比重超过40%。我们提出农业供给侧结构性改革，农业一、二、三产业融合发展，包括目标价格、临时收储、市场化收购和补贴新机制等在内的农产品价格政策改革以及2020年全国畜禽粪污综合利用率达到75%以上的目标。尤其是乡村振兴战略，为我们整个农业现代化发展提供了非常好的模式。我们把农业和科技的结合作为农业现代化的过程。我们的现代农业是高效率、高利润、高科技含量的，包括现代化大棚、自动滴灌、“水肥一体”、机械除草、遥控插秧、电气化收割分装等。现代化农业是我们提高经济发展质量的重要途径之一。

　　（三）从增长动力看，经济增长模式正发生显著变化

　　我们要使经济增长格局逐步实现由要素驱动向创新驱动发展，即：从依靠传统的要素投入，如土地、人力、资本，转变为依靠创新。2018年，我国科技进步贡献率达到58.5%。经济增长由主要依靠出口和投资拉动转向依靠消费、投资、出口协同拉动。同年，最终消费支出对我国GDP增长贡献率达到76.2%。经济增长方式逐步从总量规模扩张向结构效益提升转变，实现了更高层次的动态平衡。供给侧结构性改革不仅仅是破旧立新，更是逐步优化结构、优化动能的过程。

　　我们扩大消费支撑，提出培育强大的国内市场。强大的国内市场能够筑牢我们国内的消费体系，包括生产和消费。我们特别要培育广大的中产群体，中产群体的壮大可以稳定我们的消费市场。国内经济增长波动不大，很大程度上源于经济发展主要依靠消费。因为只要收入有保障，消费就有支撑，进而就有较稳定的经济增长。我们国家拥有全世界最大的中等收入群体、全球最大的消费市场，因此具有巨大的消费潜力。挖掘这一潜力，也是供给侧结构性改革的目的。

　　与此同时，我们传统的支柱产能正在逐步减退，如纺织、化工、汽车、房地产等。近年来，由于增长基数高、市场饱和等原因，包括汽车在内的传统行业的高速增长阶段已逐步结束。尽管有新动能和科技的配套，传统行业在未来仍会下降。我们需要培育新的增长点，比如新一代人工智能、5G、生物科技、生命健康、文创等领域就是在各种要素驱动下，通过5G、大数据、物联网技术连接形成新的增长动能。新的增长点不但会产生新的支柱产业，同时还会带动传统产业转型升级，如汽车服务、汽车租赁、智能家居、机器人等。

　　（四）从体制机制看，有效制度供给不断提速

　　2018年，在保持经济稳定增长的同时，国内生产总值首破90万亿人民币，年均增长6.6%；我们国家GDP占世界的比重提高到16%，对世界经济的贡献率连续多年超过30%。世界对于中国的经济依赖程度是越来越高的。这是一种互动，是我们国家的综合国力的提升所产生的影响。

　　这些影响很大程度上来自于我们体制机制的优化，即：供给侧结构性改革推行以来，政府一方面不断深化“放管服”改革，加快政府职能转变，减少微观管理和直接干预，更加注重宏观调控、市场监管和公共服务；另一方面全面进行工商登记、注册资本等制度的改革，推行“互联网+”政府服务，实施一站式服务、“最多跑一次”；再者，加强政务、商务和社会信用体系建设，加大诚信联合惩罚力度，使营商环境持续改善、市场活力明显增强。

　　二、供给侧结构性改革取得的主要经验

　　供给侧结构性改革能够取得上述这些显著成绩，我们可以总结出五条主要经验：

　　（一）以供需有机衔接为基础

　　供给侧结构性改革的对象归根到底是供给和需求这一经济学基本矛盾，其关键是要在不同时期抓住矛盾的主要方面。最开始，西方经济学认为市场可以自动排除，只要产生生产就行了；后来随着规模再生产、扩大再生产，在工业化产品极大丰富之后就有了所谓的需求管理，也就是通过宏观调控的有效需求进行调节，提出所谓的财政政策、货币政策；但需求管理模式也有弊端，在实践过程中导致了通货膨胀，于是所谓的供给学派出现了。我们国家在宏观调控的过程中，一开始的重点是抓需求。在发展过程中，我们慢慢发现供给侧积累的矛盾和问题不断增多，因此开始推动供给侧结构性改革。在改革过程中，我们只要紧紧抓住供给和需求的矛盾的主要方面，就能更好更快地推动改革进程。

　　近年来，我国城乡居民的需求水平明显提升，但供给体系显然不适应这种变化，一方面是低端的无效的供给较多，另一方面是中高端的需求满足不了。需求升级是必然的，因此，我们要破除无效供给，增加有效供给，从而实现供给和需求在更高层次上的动态平衡。

　　所以说，供给侧结构性改革是以供需有机衔接为基础，不是不要需求，而是有机衔接。我们把要素供给、产品供给和制度供给分层化，使整个供给体系升级，以对应消费需求结构的提升。我们抓准了矛盾的主要方面，所以成效就能更快显现出来。

　　（二）以新旧动能接续转换为支撑

　　供给侧结构性改革在减少低端和无效供给的同时，更注重培育新的增长点、新动能和新供给。

　　我们一方面加快要素市场化改革，不断提升要素配置的质量和效益，不断提升要素的生产率，同时深化国有企业改革，营造公平竞争的市场环境，激发微观主体活力，挖掘传统动能的增长潜力；另一方面加快发展新技术、新业态、新模式，着力振兴实体经济，大力培育新兴产业，加快发展现代化服务业，在确保旧动能逐步缩减的同时不断壮大新动能，在经济保持合理稳定的增长区间的基础上实现新旧动能转换的平稳接续。难能可贵的是，在改革过程中，我们没有用房地产来短期刺激经济的增长。

　　（三）以重点带动与有序推动相结合为路径

　　供给侧结构性改革涉及领域虽广，但是在工作中仍有明确的阶段性的目标和重点任务，并且这些目标和重点任务随着改革不断深入也不断发展。最开始，我们提出“三去一降一补”，之后不断扩大范围到“振兴实体经济”“房地产平稳健康发展”，后来又提出“破立降”、农业供给侧结构性改革，2019年又强调金融供给侧结构性改革以及“巩固、增强、提升、畅通”八字方针。

　　不同阶段的供给侧结构性改革的范围都很大，也都有明确的重点任务，再根据重点任务完成情况，不断扩大、调整范围，如在完成煤炭、钢铁去产能的目标后，我们要进一步防止死灰复燃，防止低端无效产能重新出现，同时鼓励行业进一步优化结构，提升中高端产能。

　　因此，我们在明确阶段性重点任务和有序扩大范围、领域有机结合的基础上，保证了供给侧结构性改革的持续深入推进。这样，供给侧结构性改革就不是一成不变的，而是一个根据任务开展情况动态拓展调整的过程，其内涵是在不断深化的，改革的持续和深入程度也是层层推进的。

　　（四）有效发挥市场和政府“两只手”的作用

　　一方面，我们在改革中更重视发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步确立企业的市场主体地位，更多运用市场化、法治化手段来落实各项任务，特别是环保、质量、安全、能耗等的标准，以标准结合市场化的手段去破除低端无效产能。另一方面，我们要发挥好政府的作用，综合利用政策规划的工作手段，加强和改善经济调节、市场监管、社会管理等服务职能，为改革提供有力支撑。

　　相对于西方国家，我们国家的调控手段更多，不但发挥了市场的作用，还发挥了政府的积极作用，如在规划引领下的财政政策、货币政策、产业政策、区域政策，完整的宏观调控体系等等。我们把一个比较有为的政府与市场的力量有机结合起来，是我们快速推进供给侧结构性改革且成效显著的重要经验之一，也是我们的体制优势。

　　（五）高度重视提前防范各种风险

　　在供给侧结构性改革的推进过程中，我们要防止经济失速，防止破除低端无效产能对传统支柱行业的影响；要在保证经济处于合理稳定的增长区间的前提下，推进“三去一降一补”，增加新的动能；要防止房地产价格的大幅波动，保持房地产市场的平稳健康发展，防止泡沫和风险的出现；要高度关注地方政府债务风险，做到提前准备和谋划。

　　煤炭、钢铁行业去产能的过程也会带来一定数量的下岗职工。对此，我们出台了相关办法，形成了去产能职工安置专项基金。我们还鼓励地方通过各种实践想出办法来安置职工，如政府担负下岗职工的社保，以助力这些技术工人能够更容易地进入民营企业工作。这就是我们在供给侧结构性改革过程中高度重视提前防范各种风险的一个案例，我们做到了多方共赢。

　　三、未来深化供给侧结构性改革的思路和任务

　　在供给侧结构性改革取得显著成效的背景下，未来，我们继续推进供给侧结构性改革仍将面临一些新的问题和挑战，如在“三去一降一补”等方面进一步取得成效的难度加大、中小企业经营还存在一些困难、经济增长内升动力还不是特别壮大、城乡区域间发展不平衡的问题还比较突出、东中西部的差距还比较大、有效的制度供给仍显不足、政府职能转变还要进一步加强、创新发展能力还不够强、新旧动能转换的长效机制仍不够健全、发展的质量和效益与高质量发展的要求还有一定差距等等。面对未来这些问题和挑战，我们要怎么办？2018年12月，中央经济工作会议提出，必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇，更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。

　　（一）基本思路

　　我们可以将未来供给侧结构性改革的基本思路总结为几个“一”：供给侧结构性改革是我们未来经济发展的一条主线；供给侧结构性改革是一项长期工作；在新一轮科技革命、国际产业分工格局变化的背景下，我们还需要通过供给侧结构性改革来应对各种复杂局面；供给侧结构性改革的一个核心是增强微观主体的活力和创新力；供给侧结构性改革的一个关键是制度的改革与创新，建立与供给侧结构性改革相配套的制度和政策体系；供给侧结构性改革的一个着力点是推动实体经济发展，尤其是制造业的高质量发展。

　　（二）调整五大结构

　　我们在未来的供给侧结构性改革中要调整五大结构，以应对失衡的主要矛盾：一是产业结构，包括一、二、三产业的比重切换与产业内部中高端和现代化的比重提升；二是企业结构，包括进一步发挥民营企业、中小企业的作用；三是人力资源结构，即以人力资源结构的进一步优化来应对总体的就业压力，解决用工难、用工荒、用工贵的问题；四是金融结构，包括直接融资、间接融资的比重的进一步优化，加强对民营企业，特别是中小企业的融资；五是技术结构，包括研发投入占GDP的高比重，提高研发效率，增加企业研发投入的比重、对于研发人员的投入。

　　（三）主要任务

　　未来，我们供给侧结构性改革的主要任务包括：巩固“三去一降一补”成果，增强微观主体活力，提升产业链水平，畅通国民经济循环以及推进相关重大改革。

　　第一，巩固“三去一降一补”成果。这是供给侧结构性改革再出发的立足点。实践证明，“三去一降一补”抓住了矛盾要害。未来，我们要保持战略定力；在巩固阶段性成果的基础上，加大“破立降”力度，更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，推动更多产能过剩行业的改革，加快市场出新，释放大量沉淀资源；实施更大规模的减税降费，降低各类经营成本，减轻企业负担；加大基础设施等领域的补短板力度。

　　第二，增强微观主体活力。这是供给侧结构性改革取得成效的关键。未来，我们要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励和企业优胜劣汰；建立公平公开、透明开放的市场规则和法治化的营商环境；进一步深化国资国企改革，支持民营企业发展，发挥企业和企业家的主观能动性，发展更多优质企业，破除妨碍生产要素流动的壁垒；加大反垄断、反不正当竞争的力度，实施竞争中性政策；深入推进“放管服”改革，持续改善营商环境。

　　第三，提升产业链水平。这是供给侧结构性改革的重要目标。制造业是国民经济的支柱。未来，我们要以推进中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、制造大国向制造强国转变为目标，强化科技创新，加快解决关键核心技术的“卡脖子”问题；加大培育新动能，推动传统产业优化升级；推动先进制造业和现代服务业深度融合，促进新技术、新组织形式、新产业集群的形成和发展，提升我国在供应链、产业链和价值链中的地位。

　　我们要有强和大的过程。我们拥有在全球范围内门类齐全的工业体系，我们的传统优势是要素成本优势。现在，我们的土地、劳动力等成本在上升，一部分中低端产业必然要转出去，这都是必然的。我们需要发挥新的优势，即产业链配套齐全的优势、强大的国内市场的优势，进一步提升我们在全球供应链、产业链和价值链中的地位。

　　第四，畅通国民经济循环。这是提高供给体系质量和效力，推动经济高质量发展的基础。只有以生产为起点，经流通、分配到达消费终点的循环畅通了，社会扩大再生产才能正常进行。未来，我们要激发内需和国内市场的潜力，为畅通国民经济循环提供动力；加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，形成国内市场和生产体系、经济增长和就业扩大、金融和实体经济之间的良性循环。

　　畅通国民经济循环，一方面是通过供给体系实现质量提升，另一方面是供需体系之间的畅通，包括生产、分配、交换、消费的全部环节。我们要通过更合理的收入分配机制、更顺畅的供需体系，形成国内市场的大循环；要与国际市场形成联动循环，在保证国民经济畅通的基础上不断进行扩大再生产；要形成国内市场和生产主体的循环，把市场和生产主体相结合；要在保持经济增速的同时，保持较高水平的就业吸纳能力，通过新动能的发展、新业态的释放创造新的就业岗位；要形成金融和实体经济的良性循环，畅通金融向实体经济的渠道，把更多的金融部门的资产用来支持实体经济的发展。

　　通过上述三个方面的内容，我们了解了供给侧结构性改革三年多来取得的显著成效，尤其是供给侧结构性改革更多贴近民生领域，解决人民群众关心的问题所取得的切实成效；讨论了在供给侧结构性改革过程中，处理政府和市场关系、新旧动能接续、进一步提高供需体系质量与优化结构的一系列问题；交流了未来供给侧结构性改革的思路和任务。未来，供给侧结构性改革仍然是我们经济发展的一条主线，我们需要持续深入推进供给侧结构性改革，使其不断完善和深化。