丁元竹：党和国家机构改革——国家治理体系和治理能力现代化的深

丁元竹：党和国家机构改革——国家治理体系和治理能力现代化的深

                        

• 　　2018年3月，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。一年多来，各地区各部门坚决贯彻党中央决策部署，推动党和国家机构改革，取得了巨大成效。下面，我从四个方面和大家一起交流、学习党的十九届三中全会以来党和国家机构改革的经验和重要部署。

   

  　　一、全面深化改革与党和国家机构改革

   

  　　（一）中国特色社会主义制度重要组成部分

   

  　　我们这里讲的党和国家机构改革，包括党的领导体系、国家治理体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系。这些构成了党和国家机构的职能体系。在这次党和国家机构改革中，这些机构都进行了改革，取得了重大成效。

   

  　　（二）国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革

   

  　　这次党和国家机构改革的意义是什么？它是国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。怎样理解它是国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革？我们可以从党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标——完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化——来理解党和国家机构改革的意义。

   

  　　《中华人民共和国宪法》指出，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。在所有国家机构中，党统一各类机构，协调行动，增强合力。

   

  　　国家治理能力现代化表现在三个方面：一是提高党科学执政、民主执政、依法执政水平；二是提高国家机构履职能力；三是提高人民群众的治理能力。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话指出，要提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。当前我们面临的矛盾问题非常多，特别是在基层，各种民生问题、社会治理问题、环境问题、生态问题、公共环境问题等等，都是人民群众最直接的问题。解决好这些问题，既要有党的领导和政府的有力支持，也要有基层组织、社会组织和人民群众的广泛参与。只有广泛地动员人民群众解决身边的事，更好地提升他们解决自身问题的能力和水平，才能够更好地应对各种矛盾和问题，更好地维护社会秩序、推动社会发展。

   

  　　（三）为形成中国特色社会主义制度创造条件

   

  　　1.党和国家机构改革是实现“四个伟大”的重要保障

   

  　　中国正在为实现“两个一百年”奋斗目标而努力奋斗，到2020年，我国将全面建成小康社会，到2050年，我国将建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。我们面临着伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想的重要任务。完成这样的重要任务，需要不断深化党和国家机构改革，通过提升党和国家机构改革的运行能力和管理水平，解决各种矛盾和问题。

   

  　　2.为决胜全面建成小康社会提供保障

   

  　　决胜全面建成小康社会还有不到一年的时间，在这一年里，我们要完成扶贫攻坚，要应对各种风险、打赢污染防治攻坚战。三大攻坚战是全面建成小康社会过程中的重要任务。要推动全面建成小康社会，也必须加强党和国家机构改革。同时，我们还实施了创新驱动战略、区域协调发展战略等，这些战略对于推动我国社会主义现代化、推动全面建成小康社会非常重要。实现这些战略目标，必须加强党的领导，必须深化党和国家机构改革。

   

  　　3.前瞻第二个百年奋斗目标

   

  　　到2020年我国将全面建成小康社会，到2050年我国将建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。实现全面建成小康社会，需要深化党和国家机构改革。实现第二个百年奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，也需要构建新的组织构架，保证我们的制度能够更好地运行，保证各项工作能够顺利进行。强有力的管理体制是保证社会主义现代化目标的实现和全面建成小康社会的制度保障、组织保障。这次党和国家机构改革，既着眼于当前问题的解决，也着眼于长期的发展，特别是第二个百年奋斗目标的实现。基于此，推进党和国家机构改革，既具有重要的现实意义，也具有深远的历史意义。

   

  　　（四）党和国家机构改革是解决好党和国家机构面临的基本问题的重要途径、重要手段。

   

  　　我们在推进社会主义现代化的过程中，在推进全面建成小康社会目标实现的过程中，面临着一系列体制机制问题，解决这些问题需要深化党和国家机构改革。一是机构设置和职能配置不够健全有力。这次党和国家机构改革把职能相同的部门统一起来，加强党的领导，让机构配置更加合理、更加健全。二是党政机构重叠、职责交叉、权责脱节突出。这次党和国家机构改革就是要解决这些问题，让党政机构在职能相同方面进一步统一，形成强有力的领导。三是机构设置和职责划分不科学，效能不高。四是职能上下一般粗。五是基层机构服务能力需提高。提升基层机构的服务能力，特别是提高民生领域、公共服务领域、公共管理领域的管理能力和水平非常重要。六是军民融合发展水平有待提高。七是群团组织政治性、先进性、群众性需要增强。根据习近平总书记的要求，近些年群团组织不断深化改革，加强其政治性、先进性、群众性建设。八是事业单位定位不准、职能不清、效率不高现象也比较明显。这也是这次党和国家机构改革要解决的问题。九是受到权力运行制约，个别干部存在滥用职权、以权谋私等问题，造成了恶劣的社会影响，这些都要在党和国家机构改革中去解决。十是机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后，需要在党和国家机构改革过程中予以解决。

   

  　　（五）消除经济发展的体制性障碍

   

  　　在推进社会主义市场经济体制改革的过程中，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。

   

  　　一是政府职能转变还不到位。主要体现在市场和社会发挥作用不够充分，一些政府部门该管的事没有管好或没有管到位，该放的没有放或者没有放到位，使市场和一些社会组织不能更好地发挥作用。同时，个别部门对微观经济事务干预过多过细，影响了市场在配置资源中的决定性作用。二是社会管理和公共服务职能比较薄弱。如何更好地激发社会活力？这是需要解决的问题。特别是基本公共服务的提供有些还做得不到位，这些都影响了经济社会的发展。因此，这也是这次党和国家机构改革需要考虑和深化的。三是一些部门职能错位、越位、缺位。

   

  　　这是我给大家讲的第一个部分。这次党和国家机构改革，是对党的十八届三中全会以来确定的全面深化改革总目标的进一步深化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，也是围绕“两个一百年”奋斗目标进行的机构改革，目的是为长远发展进行更好的组织设计、制度设计。同时，这次党和国家机构改革也是基于当前一些机构存在的问题、矛盾，特别是存在着影响市场和社会更好发挥作用、影响经济和社会发展等方面问题进行的一次改革。这次党和国家机构改革，既着眼于制度建设，又着眼于问题解决；既着眼于短期目标，又着眼于长期目标，更着眼于长期的制度设计。

   

  　　二、在发展中不断深化党和国家机构改革

   

  　　（一）新中国成立以来到改革开放，党的第一代中央领导集体不断推进党和国家机构改革

   

  　　推进党和国家机构改革，是基于当前面临的矛盾和问题进行的改革，同时也是我们党在深化改革过程中的一个阶段、一个环节。新中国成立以来，随着社会主义革命、建设的不断深入，我们也不断推进党和国家机构改革。

   

  　　新中国成立以来，党和国家不断加强制度建设。2019年9月20日，习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中指出：“新中国成立后，人民政协为恢复和发展国民经济、巩固新生人民政权、完成社会主义革命、确立社会主义基本制度、推进社会主义建设作出了积极贡献。1954年全国人民代表大会召开后，人民政协继续在国家政治生活和社会生活中开展了卓有成效的工作。”

   

  　　中国人民政治协商会议第一届全体会议，代行全国人民代表大会职权，为新中国诞生作了全面准备。会议通过了具有临时宪法性质的中国人民政治协商会议共同纲领和中国人民政治协商会议组织法、中华人民共和国中央人民政府组织法，作出关于国都、国旗、国歌、纪年的决议，选举产生政协全国委员会和中央人民政府委员会。这也标志着人民政协制度正式确立。1954年全国人民代表大会召开后，人民政协继续在国家政治生活和社会生活中开展了卓有成效的工作。

   

  　　新中国成立以来，我们党随着实践发展，不断推进党和国家机构改革。1958年，针对当时的历史条件，我们党提出在党中央设立一些小组，并指出“这些小组是党中央的，直接隶属中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化、党政不分。具体执行和细节决策权属于政府及其党组”。这就明确提出了加强党对国家机构的领导以及对经济和社会发展的领导。

   

  　　（二）改革开放以来党和国家机构改革

   

  　　改革开放以来，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体把党和国家机构改革摆在重要位置，进一步加强党和国家机构改革，使机构职能不断优化，逐步适应社会主义市场经济要求，实现了从计划经济向市场经济转变下的职能机构调整。我举一个例子，改革开放初期，随着家庭联产承包责任制的实施，农村原有的公共服务体系、社会治理体系都发生了深刻变化。到20世纪80年代中期，随着国有企业的改革，大量下岗职工进入市场，如何确保他们的基本生活、确保医疗养老等基本服务？这是当时我们党面临的重大挑战。正是基于这种新的变化，党中央作出推进社会保障体系建设的一系列重大决策，有力地保障了在企业改革过程中下岗工人的生活水平，有力地兜住了社会安全网，也确保了改革大局的稳定和改革的稳步推进。同时，随着社会保障制度的建设，我国建立了人力资源和社会保障局等相应的国家机构，确保政府职能的履行，确保相关社会政策的实施。我再举一个例子，随着社会主义市场经济的建设，原有的行政部门的管理职能发生了变化。随着社会主义市场经济的发展，市场在社会中发挥的作用越来越大，国家计划委员会的职能也不断进行调整，先更名为国家发展计划委员会，再到现在的国家发展和改革委员会。20世纪80年代初期，我国改革任务非常重，因此设立了国家经济体制改革委员会，改革到了一定阶段后就把发展和改革有机结合起来了，以此更好地推进国民经济和社会发展运行，推进市场体制的不断完善。

   

  　　(三)中央党政机关机构改革历程

   

  　　改革开放以来一直到2018年3月，我们党进行了一系列党和国家机构改革。

   

  　　1982年，邓小平同志提出“精简机构是一场革命”。根据党中央的部署，中央党政机关机构改革方案实施。在这次改革中，30个直属机构，局级减少11%，处级减少10%，总编制减少17.3%，部委正、副职减少15.7%；新班子中新选拔中青年干部占16%，平均年龄由64岁降到60岁。

   

  　　1988年，中央书记处制定了《党中央直属机构改革实施方案》。这次改革后的直属机构和事业单位包括：中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政治体制改革研究室、中央农村政策研究室；中央顾问委员会机关，中央纪律检查委员会机关；中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会；中央党校、人民日报社、中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局。1989年，中直机关机构事业单位调整和“三定”方案结束。这次改革后，有实体的直属机构由24个精简为17个，直属部门人员减19.5%，直属事业单位人员减9.9%，与改革前比人员共减少15.2%。

   

  　　1993年，党的十四届二中全会通过了《关于党政机构改革的方案》。根据这一方案，改革的力度更大、更深、更广。此次改革主要有两方面内容：一是理顺关系、调整结构、精简内设机构和人员，包括调整干部结构、提升干部素质、提高工作效率；二是中央纪委机关与监察部合署办公，工作部门和办事机构有9个，即中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政法委员会、中央政策研究室、中央台湾工作办公室、中央对外宣传办公室，其中，中央台湾工作办公室与国务院台湾事务办公室合署办公，中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室合署办公，派出机构有2个，即中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会。

   

  　　1999年，党中央进行的政府机构改革方案决定了议事性委员会或领导小组，包括中央财经领导小组、中央对台工作领导小组、中央机构编制委员会、中央外事工作领导小组、中央农村工作领导小组、中央党的建设工作领导小组、中央宣传思想工作领导小组、中央党史领导小组、中央社会治安综合治理委员会、中央保密委员会、中央密码工作领导小组、中央保健委员会。

   

  　　以上是1981年到2018年3月，党中央部门进行的4次改革。

   

  　　（四）深化行政体制改革

   

  　　党的十四大提出，下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。

   

  　　1981年到2018年3月，国务院机构进行了7次改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年，且每次改革的目的也不一样。

   

  　　1982年，精简机构改革，机构从100个精简到61个，人员缩减25%。1988年，改革的主要目的是转变职能，机构调整由72个减到68个，人员缩减20%。1993年，机构调整由86个减到59个，人员缩减20%。1998年，对9个专业经济部门进行改革，机构调整由40个减到29个，人员缩减47.5%。2003年，进一步转变职能，机构调整由29个减到28个。2008年，试水大部制，通过职能相同部门的合并，进一步提升政府效率，减少推诿扯皮，机构调整由28个减到27个。2013年，进一步转变政府职能。

   

  　　在转变政府职能的同时，国务院各个部门也在取消和调整行政审批事项，进一步提高政府效率。从2002年到2013年，国务院各部门取消和调整行政审批事项共进行了七批，取消2100项行政审批项目、调整189项、下放284项，共计2573项。

   

  　　（五）历次机构改革的教训与问题

   

  　　在改革取得巨大成效的同时，也要看到其中存在的一些教训和问题。其中，教训是权力整合难、人员分流难、机制磨合难、运行监督难；出现的问题是换汤不换药，一些部门在整合后没有真正达到整合的目的。同时，还出现一些现象，比如闲人多、临时工多等。

   

  　　三、坚定不移推进党和国家机构改革

   

  　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视全面深化改革，高度重视党和国家机构改革。

   

  　　2013年，在党的十八届三中全会作出全面深化改革决定的基础上，在全面深化改革的进程中，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，针对党和国家机构改革过程中的要求作出重要部署，稳步推进党和国家机构改革。2019年7月5日，深化党和国家机构改革总结会议召开。

   

  　　（一）坚持党的全面领导

   

  　　一是建立健全党对重大工作领导体制机制。要发挥党委在重大问题中的决策作用、领导作用。二是强化党组织在同级组织中的领导地位，加强党对同级组织的领导。三是更好发挥党的职能部门作用。举一个例子，过去很多部门都在做推进统一战线的工作，这次党和国家机构改革把国家宗教事务局并入中央统战部，中央统战部统一管理宗教工作。这样更加强调了党的职能部门的作用。再举一个例子，这次党和国家机构改革整合中央电视台（中国国际电视台）、中央人民广播电台、中国国际广播电台，组建中央广播电视总台，作为国务院直属事业单位，归口中央宣传部领导。这也发挥了党的职能部门的作用。《深化党和国家机构改革方案》规定，将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，不再保留监察部、国家预防腐败局。四是统筹设置党政机构。党的有关机构可同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，合并设立或合署办公。

   

  　　（二）深刻理解改革范围的全面性

   

  　　这次党和国家机构改革涉及党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地，中央和地方各层级机构，非常全面。《深化党和国家机构改革方案》规定，为适应统筹推进“五位一体”总体布局需要，加强社会建设，创新社会管理，更好保障和改善民生，推进社会领域法律制度建设，整合全国人大内务司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会的相关职责，组建全国人大社会建设委员会，作为全国人大专门委员会。《深化党和国家机构改革方案》规定，要加强人民政协民主监督，增强人民政协界别的代表性，加强委员队伍建设，优化政协专门委员会设置。再有，《深化党和国家机构改革方案》规定，公安边防部队不再列武警部队序列，全部退出现役。武警部队不再领导管理武警黄金、森林、水电部队。

   

  　　《深化党和国家机构改革方案》公布实施之后，地方机构在2018年9月也进行了改革，到2019年3月这些改革基本完成。各地在改革过程中既按照中央的统一部署和顶层设计推进改革，同时又从实际出发，进行了改革。

   

  　　（三）深刻理解改革深度的革命性

   

  　　一是重塑新的利益格局。过去，部门之间在一些利益问题上经常有纠纷，甚至因为利益问题互相扯皮。这次通过改革打破了利益格局，加强对资源的统一部署和使用。《深化党和国家机构改革方案》规定，为更好保障病有所医，将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗职责，国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责，民政部的医疗救助职责整合，组建国家医疗保障局。二是破除弊端，包括发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，全面实施市场准入负面清单制度等。

   

  　　（四）遵循改革设计的科学性

   

  　　一是避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。《深化党和国家机构改革方案》规定，优化党和国家机构设置和职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。同时，要加强相关机构配合联动，各部门要相互合作。二是精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次。三是明确要求正确理解和落实党政职责分工，第一点是保证党实施集中统一领导，第二点是保证其他机构协同联动、高效运行。四是减少多头管理，减少职责分散交叉。

   

  　　《深化党和国家机构改革方案》提出要组建退役军人事务部，将民政部的退役军人优抚安置职责，人力资源和社会保障部的军官转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责整合，组建退役军人事务部。这次专门成立退役军人事务部，主要职责是拟订退役军人思想政治、管理保障等工作政策法规并组织实施，褒扬彰显退役军人为党、国家和人民牺牲奉献的精神风范和价值导向，负责军队转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主择业退役军人服务管理、待遇保障工作，组织开展退役军人教育培训、优待抚恤等，指导全国拥军优属工作，负责烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓维护以及纪念活动等。退役军人事务部的成立是一件大事，体现了我们在党和国家机构改革中不断把事情做好的态度。

   

  　　（五）发挥中央和地方两个积极性

   

  　　这次党和国家机构改革既是横向方面的改革，又是纵向方面的改革，因此要发挥地方和中央两个积极性。

   

  　　一是加强中央集中统一领导、顶层设计、整体谋划，同时又要加大地方的积极性，对于条件成熟的允许加大突破，条件暂不具备的可以先行试点。这也是我们党在推进改革和发展过程中的一条宝贵经验。“枫桥经验”的特点就是当地在解决矛盾、解决群众问题的过程中，小事不出基层，在基层解决和化解。习近平同志在浙江工作时也高度重视“枫桥经验”。地方机构也要根据自身特点进行改革，比如河南省是农业大省，更侧重农业，全国其他地方在改革过程中也要充分考虑自身特点。因此，一方面要加强中央集中统一领导，进行顶层设计和整体谋划，另一方面要允许各地根据自身情况，进行积极试点，大胆突破。

   

  　　关于基层改革，上海市在几年前就在进行积极探索。2014年，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，要努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子。2014年，上海部署启动一号课题“创新社会治理、加强基层建设”。经过一年的调研，提出了“1+6”文件：“1”，就是《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》；“6”，就是深化本市街道体制改革、完善居民区治理体系、完善村级治理体系、组织引导社会力量参与社区治理、深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能、社区工作者管理等6个实施意见、管理办法。

   

  　　2017年底，北京市从实际出发，在总结平谷经验的基础上，提出“街乡吹哨、部门报到”的解决基层问题的方案。从2017年底到2018年，北京市在这方面进行了大胆探索。2018年底，中央全面深化改革委员会第五次会议指出，北京市委以“街乡吹哨、部门报到”改革为抓手，积极探索党建引领基层治理体制机制创新，聚焦办好群众家门口事，打通抓落实“最后一公里”，形成行之有效的做法。

   

  　　二是地方机构改革任务主要有四个方面。第一个是完善坚持党的全面领导的制度，加强党的建设，以党的建设引领推动各项改革事业；第二个是优化政府机构设置和职能配置，围绕“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的原则，围绕“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，优化政府机构设置；第三个是统筹党政军群机构改革；第四个是推进机构编制法定化。

   

  　　三是把握好四个要点。第一个，确保党中央集中统一领导和国家制度统一、政令统一。也就是说，不论什么地方的改革，都要按照中央的要求和总体部署、顶层设计来进行。第二个，赋予省级及以下机构更多自主权。要让省级及以下机构根据自身情况，从实际出发作出决策，满足当地群众的需要，推动当地经济和社会健康发展。第三个，构建简约高效的基层管理体制。北京市、上海市都集中探索了街道、社区在基层治理中的重要作用。在街道体制改革方面，北京市还出台了街道改革的相关文件，积极探索如何把基层管理体制进一步完善，出台了很多具有探索性的政策措施。第四个，垂直管理体制和地方分级管理体制要合理高效，更好地服务群众。北京市推进的“街乡吹哨、部门报到”是一个积极的探索。“街乡吹哨、部门报到”，是在发现问题后，通过“吹哨”协调各种力量、各个部门解决问题。

   

  　　四、党和国家机构改革取得的重要理论成果、制度成果、实践成果

   

  　　2018年3月以来，党和国家机构改革紧锣密鼓地推进。2019年7月，深化党和国家机构改革总结会议召开。短短一年多时间，党和国家机构改革任务总体完成。那么，党和国家机构改革取得了哪些理论、制度和实践成果？

   

  　　一是加强党的全面领导得到有效落实，维护党的集中统一领导的机构职能体系更加健全。二是党和国家机构履职更加顺畅高效，各类机构设置和职能配置更加适应统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局需要。三是省市县主要机构设置和职能配置同中央保持基本对应，构建起从中央到地方运行顺畅、充满活力的工作体系。四是跨军地改革顺利推进。五是同步推进相关各类机构改革，改革整体效应进一步增强。

   

  　　习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调，完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了“面”上的问题，真正要发生“化学反应”，还有大量工作要做。

   

  　　党和国家机构改革，开启了我们党的领导新局面，开启了机构提升效率的新局面，但是改革的任务任重道远，我们还要进一步深化党和国家机构改革。

   

  　　围绕党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化深刻变革这一主题，我从党和国家机构改革的意义，新中国成立后我们党在党和国家机构改革领域中的改革实践，这次党和国家机构改革的主要任务、重要内容以及党和国家机构改革取得的理论、制度和实践成果四个方面，谈了自己的一些认识和体会。