刘玲玲：区域经济与协调发展

刘玲玲：区域经济与协调发展

                        

• 　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央确立一系列区域协调发展重大战略，推动区域协调发展取得一系列历史性成就，我国区域协调发展呈现开放合作程度加深、产业转型升级加速、效率与公平并重的新特点。我们将从区域经济协调发展的背景、中国版的“模范城市运动”以及特色小镇与乡村振兴三个方面出发，深入分析区域协调发展的现状与未来方向。

   

  　　一、我国区域经济协调发展的背景

   

  　　我们可以看到，工业化是具有独特规律的。所有完成工业化或处于工业化过程中的国家，对于工业化的周期都是不陌生的。最开始的工业化，或者说早期工业化，指的都是原始积累的时期。工业化的第二个时期是中期工业化，这一时期的最大问题是，由于生产力发展水平还没有达到高度发达阶段而产生的环境污染与发展不平衡的问题。这两大问题在现代化阶段可以得到解决。

   

  　　二战以后，世界主要发达国家在工业化的过程中把这两个问题解决了，但他们是“有退路地解决”，即：在为我们提供工业化案例的同时，也对我们产生了不良影响，如把洋垃圾卖到中国。这些事件意味着，中国未来实现现代化的过程是没有退路的，中国的生产力革命以及区域协调发展必须把“绿色”放在非常重要的位置。

   

  　　然而，我们原以为，主要发达国家完成现代化后进入了长久的高度发达的阶段，并可以一直保持下去。但今天，主要发达国家却遇到了更多的问题。我们称这一阶段为后现代化。后现代化，指的就是一个大的经济周期完成后，在一个生产力“长波”阶段，我们已经解决的问题好像又重新回来了，比如构造完整的产业体系的问题、不同区域经济之间的产城融合问题以及蓝领白领金领的就业问题等等。经济发展了、国民教育发展了，包括发达国家在内的老百姓希望从事白领、金领的工作。但是，如果大家都不做蓝领的话，势必会造成用工成本高、生活成本高等一系列问题。这些“蓝领少”所导致的问题，在一些主要发达国家尤为凸显。此外，人口老龄化问题也日益凸显，主要是两个方面：一是人口高龄化、老龄化；二是生育率下降。包括主要发达国家在内的政府面临着一个巨大的压力，就是养老金制度带来的压力。

   

  　　区域发展不平衡也是现代化过程中的或完成现代化的国家面临的一大难题。主要发达国家在走完了工业化、完成现代化之后，为解决城乡差距、地区差距以及资源的空间配置不合理等问题，开始了“搬家”运动，其中最著名的就是美国的“模范城市运动”。未来，我们也将开始中国版的“模范城市运动”。但是，我们应该看到，美国、日本、欧洲的“搬家”又引发了“超大城市病”问题，这也将成为我们未来需要重点解决的问题。此外，在“超大城市病”产生的同时，我们还应该看到小城镇的衰退问题。本来小城镇已经建设得很好了，但是年轻人由于城市小、机会少等原因都去了大城市，进而小城市最终重新进入衰退。所以，中国未来的小城镇建设、特色小镇建设的方向是没问题的，需要关注的是小城镇的可持续发展问题，必须要以高瞻远瞩的产业政策、区域政策来解决问题。

   

  　　我们要实现现代化，实现中华民族伟大复兴，从供给侧结构性改革的角度出发，就必须要进一步发展中国的生产力。中国的生产力革命是否能取得丰硕的成果，有三个方面是我们不可避免要做好的：一是我们要通过全社会的创新，特别是新的技术革命，如“智能+”“互联网+”“区块链”等，使中国的生产力发展获得一次更大的进步；二是我们要结合生产力革命，通过生态文明建设，把建设“美丽中国”的愿景落实到底；三是我们要结合中国版的“模范城市运动”与“一带一路”倡议，既满足我国人民群众对美好生活的需要，又实现中国的国家安全与全球经济的可持续发展，最终使我们国家发展、社会发展与人民生活水平的这一次重大提升得到根本的保障。

   

  　　二、以中国版“模范城市运动”推动区域经济协调发展

   

  　　以中国版的“模范城市运动”推动中国的区域经济协调发展，我们必须要做好几个方面的工作：

   

  　　（一）主体功能区建设

   

  　　主体功能区建设，主要是两个方面：一是统筹国土空间的开发和利用，即通过调整生产力的空间布局，再次提升效率；二是区域协调发展，主要包括中东西部的协调发展、东北老工业基地的发展等等。我们要通过主体功能区建设，实现生产要素的有序自由流动，同时要有约束，即考虑生态，考虑粮食安全，考虑城市发展的边界等等，还要让政府在提供基本公共服务、保证民生的基础上，确保实现资源、环境的可持续发展。如此，我们就能够形成区域经济协调发展的新格局，并在城市发展的实践中落实到位。

   

  　　为了解决中国的区域协调发展问题，在主体功能区的建设方面，我们还必须掌握已有的理论与经验。例如，胡焕庸线向我们展示了地理环境对人类生存、定居的影响。结合胡焕庸线对中国的划分、中国水域的分布情况，我们可以看到，中国的经济发展严格受到了地理环境的影响。如此一来，我们未来该如何进行主体功能区的布局？对此，近年来，党中央画了三张图：

   

  　　第一，“两屏三带”生态安全战略格局。这是我们给生态文明建设画的一条红线。1998年，我们提出了“退耕还林、退耕还草、退耕还湖”。二十年过去了，2018年，党中央提出“退耕还林、退耕还草、退耕还湖2.0”，也就是山水林田湖草综合治理。我们全面停止天然林商业性采伐，并就沙带、石漠化、荒漠化地区提出了一整套的综合治理方案。同时，中央财政设立专项资金，我们在预算制度上作出了长远的安排。

   

  　　第二，“七区二十三带”农业战略格局。这是我们给农业发展、粮食安全画的一条红线。相对于植物工厂、养殖基地等的发展，我们的农业战略格局是从基本粮食生产的角度上，确保了粮食安全的“18亿亩耕地”红线。实际上，我们国家现有的耕地面积有24.5亿亩。同时，我们还在进行造地，包括对沙化土地的治理与改造。我们通过“七区二十三带”的规划，结合专项政策，确定了农业的主产区，保证了农地农用。2020年，我们还要确保高标准农田达到8亿亩，扩大农业物联网示范应用。

   

  　　第三，“两横三纵”城市化战略格局。城市、城市群以及湾区经济如何发展？对此，我们对未来的城市群空间分布进行了细化，如环渤海城市群、长江中游城市群、长江三角洲城市群等。例如，我们规划的东北地区的城市群发展，将以哈尔滨、长春、沈阳、大连四个城市为重点。这将是东北地区人口、资源分布更为密集的区域。再如，我们规划的以新疆的喀什、西藏的拉萨为中心的两个城市圈。我们希望通过国家的支持、城市的合作，也能使这两座城市成为国际性的城市，成为与中亚、西亚、南亚等地区合作发展的枢纽。

   

  　　（二）新空间——“大湾区”

   

  　　我们过去没有像现在这样考虑城市群的布局，一是不具备条件，即从新中国成立70年的经验来看，我们曾一度采取不均衡的区域发展政策；二是我们过去还没有把握中国的国土、近海不会发生战争。从这个角度看，我们现在的政策条件与国家安全条件都已具备，可以开始推进中国版的“模范城市运动”，并发展中国的“大湾区”了。

   

  　　从现在各个城市的抢人大战来看，我们已经开始了这场中国版的“模范城市运动”。我们可以看到，未来中国经济在生产力提升方面，将出现两个增长极：其一是以湾区经济为依托、以大城市为代表的城市群，其二是以特色经济为依托的县域开发，包括特色小镇的形成与发展。这两个方面的内容也将是中国未来城乡一体化发展的两个趋势与途径。

   

  　　从各国湾区经济的发展经验来看，美国东西海岸的主要产业聚集，包括能源、制造业的聚集基本上都是在湾区，因为船运是最主要的物流方式。因此，从这个逻辑上讲，湾区经济是符合经济学与自然地理环境的规律的。同时，沿海城市的宜居条件也比较吸引年轻人，进而促成了从能源、制造业到服务业在空间上的高效配置，即形成了美国东西海岸的城市群、城市带。

   

  　　日本东京的湾区经济发展则遭遇了明显的“超大城市病”问题。年轻人向城市中心聚集，政府寄希望于以建设东京的伴城——筑波来解决“超大城市病”问题。然而，这一造城运动没能赶上好时候，日本遭遇了经济危机，而筑波也没能成为日本人设想的美国硅谷。在解决“超大城市病”问题方面，以色列就做得比较好。特拉维夫是以色列的大城市之一，随着人口资源的聚集，出现了“超大城市病”问题。于是，以色列就在海法这个地方造了一座新城。目前，海法成为了以色列的第三大城市，也是重要的港口城市和工业城市，并以海法国际电影节闻名于世界。

   

  　　我们中国未来的城市发展也应依照湾区经济的逻辑，以高效聚集资源为目的，实现好中国的城乡一体化，尊重经济的规律、自然的规律、社会的规律。到2020年，我们的城镇化率预计将达到70%。同时，户籍城镇化也是一个不可回避的问题。要让大家“搬家”，就必须解决政府的基本公共服务均等化的问题，这也是全世界所有城市发展必须经历的阶段。到那时，中国将有3亿多人从乡村真正“搬家”到城市里来。那么，中国的大城小城也必须有足够的空间和产业，包括政府的公共服务来接纳这些“搬家”来的人。按照重庆户籍制度改革的经验，那就是“三件衣服不脱、五件衣服穿上”。“三件衣服不脱”指的是承包耕地、林地、宅基地，比如承包耕地、林地可以租给他人或农业公司赚取租金收入。“五件衣服穿上”指的是养老保险金、医疗保险、住房、教育、就业。对此，我们的政府将加大在基本公共服务领域上的投入。同时，这也将是未来政府工作的难题之一。

   

  　　关于未来城市群的布局，我们提出了中国城市群发展规划，要打造20个城市群，包括5个国家级城市群、9个区域性城市群、6个地区性城市群。如此，中国将会有一大批新“一线城市”。这些新的“一线城市”是多标准多层次的，比如商业发展水平、城市枢纽地位、居民生活水平、城市发展空间等。2016到2018年间，我国的许多城市的发展速度是比较快的，包括西北、西南、中部以及沿海的城市。成都、杭州、武汉、天津、南京、重庆等城市都可能成为未来的新“一线城市”，同时也都有足够的空间来吸收来自乡村的3亿多人口，并形成大城小城相结合的模式。2018年，中国万亿俱乐部城市已经有17个，其中长沙、郑州、佛山等城市有着较大的吸纳外来人口的潜力。

   

  　　在城市群发展规划方面，“大湾区”城市群的发展是关键之一，比如未来我们需要解决的是粤港澳大湾区涵盖的9个城市如何实现一体化、大城小城合理分工、城市圈互联互通的问题。此外，长江上、中、下游城市群的发展也是我们要关注的。比如，成渝城市群将可能成为未来中国发展的一个增长极；以武汉、长沙等城市为中心的长江中游城市群的发展也是比较快的；上海、江苏、浙江、安徽组成的长江三角洲地区未来要打造1小时、2小时、3小时的经济圈，形成大城市群的互联互通。另外，环渤海的京津冀城市群的发展也形成了2016年至2035年的总体规划。未来，整个北京、天津、河北的十多个城市也将形成一个环渤海的城市群，促成京津冀地区的更快发展。

   

  　　（三）城市空间优化——“智慧城市”

   

  　　我们现在讲的城市空间优化，指的是以“互联网+”“智慧+”为基础的“智慧城市”。“智慧城市”的建设就是要实现产业、人口、资源的最优配置，进而实现城市的可持续发展，包括确保生产空间的集约高效、生活空间的宜居适度、生态空间的山清水秀，即对生产、生活、生态的空间进行合理的布局。在这个方面，主要发达国家为我们提供了许多经验。比如，巴黎建设的地下管廊系统，实现了对城市地上、地下空间的利用；伦敦采用雨水、污水分流的方式，把雨水循环进入自来水系统，把污水循环进入中水系统，实现了对城市水资源和泰晤士河的治理与保护。伦敦的水资源，只要是排出的水都要达到二级水标准。相对的，北京的水资源能达到的标准还只是三级水标准。所以，在水资源的循环利用上，伦敦是我们的标杆。

   

  　　此外，在未来的城市群建设中，北京还有着更长远的资源、人口、环境等问题。所以，在未来京津冀一体化发展中，北京要着手新的规划，尤其是城市副中心和雄安新区的规划。雄安新区，在选址上与北京、天津形成了相距100公里的三角形分布，避免了“睡城”的发展；在生态文明建设方面，疏解了白洋淀地区的人口压力，保护了白洋淀地区的生态；其国土空间开发有七成是森林、湿地等自然生态景观，并充分开发了地热系统、地下管廊等城市地下功能空间，使地上地下融合在一起；同时，以水系为隔离带，形成了水资源循环的空间布局，进一步促进了华北地区淡水产业的发展；配合河北、河南、山东等地的水资源综合调配，改善了北京地区的缺水情况；配合北京城市副中心的建设，辅助北京完成非首都功能的搬迁。

   

  　　北京城市扩张之快，一直以来都面临着水资源匮乏的困扰。相当一段时间，北京因地下采水而导致其地下水位与地表的逐年下降。这对北京未来的发展是一个巨大的威胁。近两年，北京市下大决心，通过填井、引水改善了地下空间的问题，使地下水位上升。

   

  　　2019年，党中央对北京城市副中心建设的相关规划进行了批复，其中特别强调了“世界眼光”“国际标准”“中国特色”“高点定位”“历史文脉”“民生保障”“多规合一”“最先进的理念、最高的标准、最好的质量”等关键词。可以说，北京城市副中心建设将对中国的大城市建设起到标杆、示范的作用。我们可以看到，北京城市副中心未来的建设将在地上地下空间、相邻区域合作等方面，特别是科技城、生态水系、民生工程等的建设上拿出实绩。

   

  　　除了雄安新区、北京城市副中心以外，党中央还批准了深圳建设中国特色社会主义先行示范区，并提出了很高的要求，旨在为国际可持续发展提供经验。深圳由于前身的地理环境限制，要成为先行示范区，需要空间上的进一步扩展。所以，深圳着重发展了“飞地经济”，即与汕尾合作，未来还可能与惠州有更大的合作空间。通过“飞地经济”合作，深圳解决了空间不足的问题，并以同城化、多规合一为基础形成了城市的整体规模效应。此外，在近海空间、海洋生态文明建设、渔业、农业冷链物流、新的商业模式等的发展上，深圳还有很大的空间。

   

  　　（四）美国旧城改造的“陷阱”

   

  　　看过了主要发达国家给我们留下来的经验，我们也要总结好这些国家城市发展所得到的教训。其中，最大的教训莫过于美国旧城改造遭遇到的“陷阱”。

   

  　　美国城市化过程中的“搬家”，从1940年到1980年，大体经历了一个以清理贫民窟为起始，再到大规模商业化开发、旧城改造的过程。其中有一些比较好的空间改造的例子，比如在布隆伯格担任纽约市长的时候，他发现纽约有一条产权由政府拥有的废旧铁路，于是将这一空间改建成了步道并增加了绿植。这一改造是纽约人喜闻乐见的，但也是基于政府产权才得以实现的，如果是私人土地就做不成了。但是，美国大量二三线城市的发展就是无限制地摊大饼，城市的治安状况、贫富差距情况都非常令人堪忧。这一系列现象根本上是美国城市空间布局不合理造成的，最直接的原因就是美国在上世纪50年代实行的全国高速公路计划。这一高速公路计划造成的最直接的影响就是使原本应该绕城的高速公路，变成了城市的主干道，甚至把城市的市中心截断。

   

  　　为什么美国会作出这样的选择？主要原因是地方政府迫于财政、低收入人群的居住需求的双重压力，进而选择了以高速公路开发为手段解决问题的途径。其效果是，富人住在城市的核心区，中产阶级住到了郊区并带动了汽车产业的进一步发展，穷人则通过政府的帮助住在了以高速公路相隔的城市另一边。又因为高速公路不设出口，富人和穷人就自然被隔离开了。然而，虽然最初穷人的住房还算比较好的，但在几十年间，穷人没有钱进行修缮，政府也没有钱帮助穷人进行房屋的修缮，而富人、中产阶级更不愿意为此出资，最终形成了旧城改造的“陷阱”。

   

  　　这一情况也给中国的旧城更新改造提出了问题，即如何避免这种“陷阱”。从2005年到2018年，我们进行了“棚改”，解决了1亿多人的危旧房屋改建、重建工作，改善了大量困难家庭的住房条件。不同于“棚改”，中国的城市化、城乡一体化发展将进入“快车道”，会面临着更为严峻的旧城更新改造的问题。从2019年开始，我们准备用3到5年的时间，投入4万亿，对全国的老旧小区进行改造，包括基础设施的配套、升级，如安装电梯与便捷通道、增设停车位等。这次老旧小区改造工作将涉及全国16万个老旧小区、4200万户居民。同时，我们的旧城改造工作也要关注形成新的城市风貌、提高城市文明水平等方面的问题。比如，上海杨浦区老玩具厂经过旧城改造，成为了新的科创园、文化产业园。再如，北京的798艺术区以及四合院的改造等等。这些旧城改造的成果都使土地、房屋在保留了原本价值的同时，被赋予了新的功能、新的价值。

   

  　　（五）房地产市场的健康发展

   

  　　今天，我们同样要考虑房地产市场的发展问题，并且是结合城市的可持续发展、资源配置以及空间合理布局来考虑房地产市场的健康发展问题。对此，我们提出了“房住不炒、因城施策、分类指导”的方针，并作出了“不将房地产作为短期刺激经济的手段”的承诺。相应的，我们也应该建立起针对房地产市场健康发展的长效机制，做到“高端有市场、中端有支持、低端有保障”。

   

  　　由“因城施策”，我们可以看到，为了避免北京和上海两个超级城市的“超大城市病”，我们在杜绝“摊大饼”、限制常住人口的基础上实施了“30:70”的政策。其中，北京提出高端市场占30%，共有产权住房以及长租公寓占70%，村集体建设土地、国企自有土地可提供长租公寓，共有产权住房只有住的功能，没有买卖、投资的功能；上海是以长租公寓为解决未来城市新增人口的住房问题的途径。同时，深圳明确了新的改革试点，迎来了房改的“第二次革命”。未来，深圳的住房将分为四类：市场商品住房占40%，人才住房占20%，安居型商品房占20%，公共租赁住房占20%。四类住房面对不同人群，设置不同的价格区间，也就是通过多措并举的方式，从住房的类型上进行了结构性调整，既考虑到了房地产市场的健康发展，又考虑到了民生工程建设，最终实现老百姓“住有所居”。

   

  　　（六）城市让生活更美好

   

  　　中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对于人民群众的美好生活需要，我们提出的方针越来越完整，即“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”。其中，深圳作为中国特色社会主义先行示范区，提出了“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”的高标准。北京在未来的城市发展中，也要对这一高标准作出反应，努力使老百姓更加的安居乐业。

   

  　　如此一来，我们将要面对一些民生方面的具体问题，比如养老产业的发展。对于我们的城市发展来说，社区养老、家庭养老、机构养老等多种养老形式，究竟哪种更适合？一些城市想引进外国的著名医疗机构，与我们的医生形成合作，如陈东升在上海引入的医养结合的模式（CCRC模式）就是在美国曾经得到推广的，即一个社区配套一家医院，形成高水平的养老社区。但是，从国内几大保险公司建成的养老社区来看，最主要的问题还是费用太高，一般的老人很难住进这些高档的社区。所以，以普通社区为载体的机构养老，如日托型的托老所，包括针对半失能、失能老人的建设规划，再配合健身场所、老年小饭桌等设施，可能是更合理的养老产业模式。这一模式可以参考英国的社区照顾体系、新加坡的乐龄公寓等，其设施完善、成本较低，相对而言是老人们能够住得起的。

   

  　　如此一来，我们可以进一步发展以社区为载体的“银发经济”，尤其在政府的财政支持下，可以进一步完善养老、医疗与社区文化等方面的建设，最终形成互联社区的养老模式。也就是说，我们可以把上百个城市的社区通过互联网连接起来，做到“共享共建共治”，形成智慧型社区，配合全国三甲医院的网络化等渠道，使医养结合变得更加便捷。在党中央的支持下，我们国内企业在“互联网+”“智能+”等方面已经取得了不少成果，像是护理机器人、新的医疗科技等的开发与应用，检测型马桶盖等家居用品的智能化，以及各式穿戴设备的应用等。

   

  　　随着一系列高新技术的发展与应用，我们全社会将有更多的时间与精力投入体育产业、旅游产业、社区文化产业等领域的发展，使我们社区居民的生活变得更加丰富多彩，最终实现人民群众的美好生活。

   

  　　三、特色小镇与乡村振兴

   

  　　在乡村振兴这一方面，主要发达国家是做出了一定的成绩的，其经验与教训值得我们参考与总结。日本在1970年到1985年间开展“造村运动”，利用政府财政支持、发动商业银行等方式，一时间改变了乡村的生态情况与留守情况。但从现在看未来几十年的发展，日本的乡村将会面临三分之一的住房无人居住，甚至没有主人的情况。预计到2040年，日本将有900个城镇和村庄消失。所以，日本现在也开始了“抢人”。但是，我们可以看到，日本的相关政策是，你可以免费获得房子却不能搬家，要缴纳房产税、土地税，并且因为土地私有难以进行土地的规模化。

   

  　　中国不同的是，我们通过“三件衣服不脱、五件衣服穿上”，既保护了农民的利益，又在城市化过程中为乡村空间布局带去了新的可能性。我们可以看到，我们国家现有的特色小镇建设，以交通枢纽地位为依托，已经做出了一定的成绩，如多个基金小镇、网红乡村等。这些特色小镇创造了新的旅游业增长与新的产业，也就是旅游的升级换代，吸引了很多年轻人去乡村度假。

   

  　　未来，中国广大的乡村要振兴，要实现农业农村现代化，这是我们到2050年必须要完成的伟大历史使命。按照党中央的文件指示，我们要在乡村发展的空间布局上综合考虑路、电、水、房、网、物流以及人口的流入流出、产业的空间布局等。近年来，我们已经形成了“万企带万村”的有效形式，包括数字农场、田园综合体的建设。恒大集团根据自然条件，选择了毕节这个地方，与农业科学院合作，建设了安格斯牛肉的养殖基地。通过以县为单位的整体规划，农民的住房、教育、医疗、养老等需求得到了满足，实现了农民向农业工人、农业向农业工业化的发展。可以说，这一形式将是未来实现乡村振兴的比较好的形式，能够在空间内彻底盘活全部资源，意义重大。

   

  　　未来，中国的特色小镇建设也可以发展“零工经济”。自由职业者，尤其是年轻人不一定非要住在大城市，而是可以进入乡村，实现“逆城市化”。目前，中国有300万人从事“零工经济”，预计2025年将有7200万人。年轻人从城市来到乡村，既维持了自由职业者的身份，也避免了城市的高房价、高租金，还可以改善乡村的面貌，发展高档民宿等新的经济形式。这种自由职业者进入乡村的模式，就是“零工经济”的表现。这种“逆城市化”在未来会不会成为新气候的关键，就在于中国未来的美丽乡村建设以及乡村文化产业基础的发展。如何把特色小镇建设得更漂亮、更能吸引年轻人，并且能可持续地发展下去，确实是我们要思考的一个问题。