宋世明：中国行政体制改革70年

宋世明：中国行政体制改革70年

                        

• 　　中国特色社会主义行政体制，在推进国家治理体系和治理能力现代化大事业中的地位举足轻重。坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，既是党的十九届三中全会作出的重大决策，又是党的十九届四中全会作出的重大决策。国家行政管理在国家治理能力现代化的过程中，也扮演着举足轻重的角色。党的十九届四中全会指出，国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。党的十九届四中全会在完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构、健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制方面提出了要求。这是党对坚持和完善中国特色社会主义行政体制最新的战略部署。温故而知新，为了更好地坚持和完善中国特色社会主义行政体制，为了更好地发挥行政管理在国家管理中的作用，为了更好地完善国家行政体制，我们今天在推进国家治理体系和治理能力现代化这个大视野中，共同探讨中国行政体制改革70年。

   

  　　这个专题我想跟大家探讨四个方面的问题：第一，改革开放前的行政体制改革；第二，改革开放至2018年的行政体制改革；第三，2018年深化党和国家机构改革；第四，中国行政体制改革70年的反思。前三部分形而下者谓之器，第四部分形而上者谓之道，我们先描述后规范。

   

  　　一、改革开放前的行政体制改革

   

  　　改革开放前的行政体制改革共计有三次，分别是：1954年、1956年、1970年。下面，我们简单地回顾一下这三轮行政体制改革。

   

  　　（一）1954年行政体制改革

   

  　　1954年行政体制改革，“立”字当头、“调”在其中，中国行政体制基本格局建立，并对1949年之后初步建立起来的中国行政体制进行了微调。

   

  　　1954年的行政体制改革主要背景是政治背景。新中国成立之初，中国人民政治协商会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，规定了国家政务的最高执行机关为政务院，政务院设立35个工作部门。1950年6月政务院印发《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制（草案）》，为规定各级政府组织机构设置和人员编制提供指导。1951年12月印发《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，进一步对精简整编提出了具体规定。1954年9月，在第一届全国人民代表大会上，制定出台了中国第一部社会主义宪法，成立国务院为国家最高行政机关，对原政务院的组织机构进行了精简调整。1954年这一轮行政体制改革为中国行政体制奠定了一个基本的底板，此后的行政体制不管怎么调整，基本上都是在这个底板的基础上进行的。

   

  　　1954年行政体制改革的重点是确立中国行政体制基本架构，更好地服务于政权的运行和经济的快速恢复发展。这轮改革有四个方面的重要措施。一是撤销了政治法律、财政经济、文化教育3个委员会，设立国务院政法、文教、重工业、轻工业、财贸、交通、农林、对私改造等8个办公室，协助总理分别掌管国务院所属各部门的工作。二是设立了20个国务院直属机构，主管各项专门业务（直到今天，在国务院的部门类型中依然有一种类型是国务院直属机构）。三是调整了部分部委机构，撤销了人民监察委员会，设立监察部；撤销了人事部、法制委员会、扫盲工作委员会等，增设了国防部、国家建设委员会地方工业部。四是国家计划委员会改为国务院组成部门；中国科学院不再作为政府工作部门，成为国务院领导的国家最高学术机关。简言之，1954年底，国务院设立部委机构35个，直属机构20个，办公机构8个以及秘书厅，共64个部门。

   

  　　1954年行政体制改革的历史贡献是：这是一次巩固政权的改革，初步奠定了我国行政体制的基本模式，对促进社会稳定、经济快速恢复具有重要意义。

   

  　　（二）1956年行政体制改革

   

  　　1956年行政体制改革的主题是：精简机构、扩大地方自主权。

   

  　　1956年行政体制改革主要基于政治背景。随着社会主义改造的基本结束和第一个五年计划完成，中央集权进一步加强。1955年12月29日，国务院发布的《关于进一步做好国家机关精简工作的指示》指出，国家机关的精简，是国家的一项重要政策，是例行节约、积累建设资金的必要手段，也是改进国家工作、保障社会主义胜利前进的重要措施。1956年年底,国务院所属工作部门达到81个。1957年1月，毛泽东同志在中央召开省、市、自治区党委书记会议上说：“现在国家机构庞大，部门很多，许多人蹲在机关里没有事做。这个问题要解决。”周恩来同志称之为“机关式官僚主义”。

   

  　　毛泽东同志对这个问题高度重视。1956年毛泽东同志在《论十大关系》中指出，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”，并建议“党政机构进行大精简”。1956年10月30日，中共中央国务院提出了《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》，按统一领导、分级管理、因地制宜、因时制宜的原则划分中央和各省、自治区、直辖市行政管理职权。1956年11月16日，国务院全体会议通过《关于管家机关停止增设机构扩大编制的通知》。

   

  　　1956年行政体制改革历时多年，主题就是精简机构，扩大自主权。在扩大地方自主权上，1958年，中央直接管理的企事业单位由1万个减少为2400多个，也就是说十成中有八成被放到了地方。

   

  　　在精简机构上，精简国务院所属工作部门、干部。首先是精简国务院所属工作部门。1954年10月，国务院成立的时候，有35个部委；1958年12月6日，增加到48个部委。机构精简从1956年一直持续到了1959年，其中1958年和1959年精简的幅度最大。1956年这轮改革之初，国务院各类机构是81个。经过调整，部委减少8个，直属机构减少5个，1958年年底国务院设68个工作部门。1959年继续进行机构精简和调整。1959年6月21日，二届全国人大四次会议审议批准了调整国务院直属机构的议案。法制局并入秘书厅；人事局和专家局分别并入内务部和科委；等等。1959年年底，国务院设60个部委、直属机构和办公机构，比1956年减少21个。其次是精简干部。1960年，国务院各类机构工作人员有41.1万。1960年7月到1961年9月，第一次精简了8.1万人，主要集中在中央一级机关。第二次干部精简是1962年2月到1964年，中央机关又精简了1万人，国务院总编制定在3.6万人；省、地、市、县共精简181万人，地方各级行政编制定在180万人。

   

  　　1956年行政体制改革的历史贡献是，新中国成立之后，首次开启自觉地进行行政体制改革历程，第一次有意识地探究适应社会主义生产力发展的新型管理体制。我们站在今天这个历史时点上，回溯过去，就会发现：计划经济体制必然导致庞大行政部门，庞大行政部门必然导致官僚主义。所以，这轮改革也留下了历史缺憾，即：精简了之后，又膨胀了，人员依然庞杂，机构依然庞大。

   

  　　（三）1970年行政体制改革

   

  　　1970年行政体制改革主要是基于政治背景，改革重点在于裁并机构和下放人员。国务院部门从79个减为32个；中央一级机关事业单位人员精简了21万，其中国务院人员从5万人精简为1万人。本轮改革受“左”的影响较大，是一场不成功的改革，过于浪漫，过于豪放，目的是好的，但方式方法打上了时代烙印，属于不成功的探索。

   

  　　对于改革开放之前的三轮行政体制改革，我想做一个小结。改革开放前的行政体制改革属于“政治导向型”治理下的行政体制改革。主要表现在以下几个方面。第一，以巩固国家政权、社会主义制度为首要价值；建立并巩固社会主义制度这一根本制度；建立了人民代表大会这一根本政治制度。历史证明，社会主义制度是符合中国国情的根本制度，改革开放之后，我们就是在这一根本制度的前提之下，坚持和完善中国特色社会主义制度。这三轮行政体制改革有一个共同特点，那就是：巩固社会主义国家政权，巩固社会主义制度。第二，执政党为唯一国家治理主体；党政一体化。第三，以政府在资源配置中起决定性作用的方式发展生产力。对此，我们没有必要完全否定，在那个历史阶段，正是这种资源配置方式，才使我们改革开放之初有一个比较完备的工业体系基础。我们要吃水不忘挖井人。第四，以政治运动作为推动工作的主要方式，以重人治轻法治方式作为主要治理方式，以管制作为主要治理手段。这是在那个阶段我们国家进行现代化建设一个不得已的办法。今天，我们党坚持科学执政、民主执政、依法执政，把依法治国作为治国理政最基本的方式。我们要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。第五，权力与劳动是社会两大基本变量，工人与农民是社会两大阶级。中国共产党在1949年之后到改革开放之前，行政体制改革对工人、农民这两大阶级是特别关心、高度关注的。

   

  　　二、改革开放至2018年的行政体制改革

   

  　　改革开放至2018年，我们进行了七轮行政体制改革，分别是1982年、1988年、1993年、1995年、2003年、2008年、2013年。这七轮行政体制改革，比较有节奏，基本上是每五年一轮。我们循着改革背景、改革重点、历史贡献的逻辑对这七轮改革进行描述，最后再进行小结。

   

  　　（一）1982年行政体制改革

   

  　　1982年的行政体制改革旨在提高政府效率，实现干部年轻化。1982年1月，中央政治局会议原则通过了国务院机构改革方案；1982年3月8日，第五届全国人大常委会第22次会议批准了1982年国务院机构改革方案；1982年12月7日，中共中央、国务院发出《关于省、市、自治区党政机构改革若干问题的通知》，要求在1983年冬天或1984年春天完成地方政府的机构改革。这一轮改革历时两年半。

   

  　　1982年的行政体制改革的背景，主要有两点：首先，全党工作重点实现了战略性转移；其次，国务院机构庞大臃肿，人员老化，工作效率低下。下面给大家做一个简单的说明。

   

  　　关于全党工作重点的战略性转移，1978年12月18日到22日召开的十一届三中全会，实现了全党工作重点的战略性转移，从“以阶级斗争为纲”转移到“社会主义现代化建设”。1980年8月18日，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这一重要讲话中提出，善于发现、提拔以至大胆破格提拔中青年优秀干部。当时，存在机构臃肿、人员老化、工作效率低下等问题。1970年的改革把国务院各类机构减为32个，到了1981年的时候，国务院增加到100个，甚至有一个部的副部长就有26个。

   

  　　1982年行政体制改革的重点是为党和国家工作重点的转移提供组织人事基础。1982年1月11日、13日，中央政治局召开会议讨论中央机构改革精简问题，邓小平同志在题为《精简机构是一场革命》的发言中指出，这不是对人的革命，而是对体制的革命。如果不进行这场革命，不论党和国家的整个政策怎样正确，工作怎样有成绩，我们却只能眼睁睁地看着党和政府的机构这样地缺少朝气、缺少效率，正确的方针政策不能充分贯彻，工作不能得到更大的成绩。不但要注意出的问题，还特别注意进的问题，关键是选拔比较年轻的德才兼备的干部进领导班子。

   

  　　1982年的改革，名为机构改革，实为干部人事制度改革。1982年改革的精神实质是提高政府效率，实现干部年轻化。它的历史贡献是开启了干部人事制度科学化、民主化、制度化的历程。主要表现在三个方面：一是开始废除领导干部职务终身制；二是精简各级领导班子；三是加快干部队伍年轻化建设。1982年2月，中共中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》。据38个部委的统计，正副部长、主任除兼职以外，由原来的505人减到167人；三是加快干部队伍年轻化的建设，国务院机构改革完成之后，新组成的领导班子中，新选拔的中青年干部占32%，平均年龄由64岁降为58岁。

   

  　　（二）1988年行政体制改革

   

  　　1988年行政体制改革的主题是：转变政府职能是机构改革的关键。

   

  　　改革的背景是深化经济体制改革，推动政治体制改革。简单地说，既有经济背景，又有政府背景。中国改革的当头炮、先手棋是从农村的家庭联产承包责任制开始的。1984年，中国改革从农村进入城市。经济基础发生变化了，上层建筑必然要进行调整。1984年，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，首次明确我国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济。1987年，党的十三大系统提出了政治体制改革的蓝图，有七个方面的内容：一是实行党政分开和加强党的制度建设；二是进一步下放权力；三是改革政府工作机构；四是改革干部人事制度；五是建立社会协商对话制度；六是完善社会主义民主政治的若干制度；七是加强社会主义法制建设。

   

  　　改革的重点是精简经济管理部门，转变经济管理部门的管理方式。1988年国务院撤销了12个部委，新组建了9个部委。而我们更为关注到的是，1988年对政府职能的定位是实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能。

   

  　　1988年的行政体制改革的历史贡献在于，提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。政府的经济管理部门从直接管理为主转变为间接管理为主；政府管理方式开始发生变化，从管理直属企业转到管理全行业，从管理企业人财物、产供销到管理行业规则和行业秩序，从下达各类计划、生产调度转到制定实施法规、标准、行政许可、行政执法。但是，由于一些特定的事情，这些改革没有很好地落到实处。这是历史的缺憾。

   

  　　（三）1993年行政体制改革

   

  　　1993年行政体制改革的主题是适应建设社会主义市场经济的需要。也就是说，中国特色的行政体制要适应建设社会主义市场经济的需要。这样，行政体制改革这个上层建筑的调整就有了最终的目的。1993年3月，党的十四届二中全会审议通过了《关于党政机构改革的方案》；3月22日，八届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案。1994年，完成了中央机构改革方案的实施工作。1995年，基本完成了省级机构改革方案的实施工作。1996年上半年，大部分地、市、县完成了机构改革的任务。简言之，1993年这段改革历时三年半。

   

  　　1993年行政体制改革的背景，用一句话来概括就是：建立社会主义市场经济体制的紧迫需要。1992年，党的十四大首次明确建立社会主义市场经济体制。党的十四大报告强调，“下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革”。

   

  　　1993年行政体制改革的重点是：加强宏观调控和监督部门，强化社会管理部门；做到宏观管好，微观放开。这次改革，将国务院经贸办改建为国家经贸委；撤销能源部，设立电力部、煤炭部；撤销机械电子部，设立机械部、电子部；撤销航空航天部，组建国家航空工业总公司、航天工业总公司；撤销商业部、物资部，设立国内贸易部。这一轮改革，目的是清楚的，目标是模糊的，例如把好不容易合并的机械电子部又拆成机械部和电子部。

   

  　　（四）1998年行政体制改革

   

  　　1998年行政体制改革的主题是：撤销政企不分的组织基础。这轮改革历时四年半。1998年3月，九届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案。随后党中央各部门和其他国家机关及军队、群团机关机构改革陆续展开。1999年以后，省级政府和党委机构改革分别展开。2000年，市县乡机构改革全面启动。2002年6月，从中央到地方的机构改革全面完成。

   

  　　1998年行政体制改革的背景是：专业经济部门与市场经济的发展形成了尖锐的矛盾。专业经济部门是政企不分的组织基础，是市场经济发展的“拦路虎”。1997年，党的十五大报告指出，机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。

   

  　　1998年行政体制改革的重点只有一句话：撤销工业专业经济部门。1998年政府职能的定位有三个：宏观调控、社会管理、公共服务。采取正面列举，是认识清晰的一个表现。它的历史贡献是几乎撤销了所有的工业专业经济部门，消解了政企不分的组织基础。如果没有1998年行政体制改革，中国的市场经济难以想象能够取得今天这样如此巨大的成绩。

   

  　　（五）2003年行政体制改革

   

  　　2003年行政体制改革开始关注市场监管与社会管理。这一轮改革历时三年。2003年3月，十届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案，改革的目标是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，省以下地方机构改革由省、自治区、直辖市党委和政府确定。

   

  　　2003年行政体制改革的背景有两个：第一，2001年中国加入了世界贸易组织；第二，经济发展过程中积累的社会矛盾日趋增多，生产安全、食品药品安全、贪污腐败等问题开始引起社会关注。

   

  　　2003年行政体制改革的重点是：加强市场监管部门，组建了国务院国有资产监督管理委员会，省、市、县普遍建立了国有资产监督管理机构，国务院组建了中国银行业监督管理委员会，组建了商务部；重组了国家食品药品监督管理局，国家安全生产监督管理局由经贸委归口管理改为国务院直属机构。

   

  　　2003年对政府职能的定位有三定位改为四定位：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能。在政府职能的大盘子中，市场监管职能作为一个重要的棋子，被定位在棋盘之上。

   

  　　2003年行政体制改革的历史贡献可以概括为两条。第一，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，推进政府机构改革。党的十八届三中全会再次强调，“转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”第二，建立商务部，实现内贸与外贸的统一。从此，一直到2008年，外贸成为中国经济增长的三驾马车之一。2003年的行政体制改革的缺憾是对公共服务关注的不够。

   

  　　（六）2008年行政体制改革

   

  　　2008年行政体制改革的主题是：以科学发展观为指导建设服务型政府。建设服务型政府的理念与实践，一直从2008年坚持到今天。2008年3月15日，十一届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。2008年8月25日，召开了电视电话会议部署地方机构改革。2008年这一轮行政体制改革历时三年。

   

  　　2008年行政体制改革的背景是：公共服务需求的快速扩张与公共服务供给严重滞后，是当时社会矛盾的焦点。可以用数字来描述当时社会矛盾的焦点，即：中国2007年的GDP是1992年的10倍，但是，1992年至2007年这一段时间社会文教费的支出徘徊在26%至28%之间。党的十七大报告提出了行政体制改革的新任务，即“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”；“健全政府职责体系，完善公共服务体系”；“探索实行职能有机统一的大部门体制”。公共服务职能应该成为服务型政府的核心职能，大部门体制是服务型政府的组织支撑。

   

  　　2008年行政体制改革的重点是：改善民生，加强与整合社会管理与公共服务部门。当时的政府职能定位则是，通过改革实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。这个政府职能定位实际上也是政府职能转变的总方向。如果用三句话概括，就是：创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义。如果用一句话概括，就是：政府创造环境，人民创造财富。

   

  　　2008年行政体制改革的历史贡献有三个：第一，提出了建设服务型政府的新命题，这一命题有持久的生命力，一直延续到今天；第二，明确了政府职能转变总方向；第三，提出了探索实行大部门体制的新命题。

   

  　　探索实行大部门体制，这个提法现在好像少了，是否意味着它的历史使命已经彻底终结了？从学术上推理，我们现在还没有实行大部门体制，是因为历史条件还不具备，我的基本判断是：2035年左右可以实现大部门体制，以更好地支撑社会主义现代化的全面实现。因为党的十九大提出，到2035年，我国基本实现社会主义现代化，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。到那时，中国特色的行政管理体制，也就是大部门体制建立，将更好地支撑面向2050年把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的宏伟目标。

   

  　　（七）2013年行政体制改革

   

  　　2013年行政体制改革的主题是：把政府职能转变放到更加优先的位置。2012年，党的十八大提出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。对2008年提出的服务型政府进行了国家规范。什么是服务型政府？党和国家对服务型政府确定了四个维度：职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意。党的十八大一如既往地提出，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。2013年，十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。2013年8月20日，《中共中央关于地方职能转变和机构改革意见》发布。2013年11月1日，地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议部署了地方政府职能转变和机构改革工作。2013年行政体制改革历时两年时间。

   

  　　2013年行政体制改革，既有经济背景，又有政治背景、文化背景、社会背景、生态文明建设的背景。经济建设背景是，依靠政府直接投资拉动经济增长的方式已经难以为继。政治建设背景是，强化权力制约与监督已经难以回避。文化建设背景是，支撑文化建设刻不容缓，既要管住“喉舌”，又要放开“食量”。管住“喉舌”，就是要建设社会主义核心价值体系，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。放开“食量”，就是根据党的十八大的战略部署，激发全民族文化创造活力，建设社会主义文化强国。社会建设背景是，解决两大矛盾已经刻不容缓：首先，经济发展与社会发展“一条腿长一条腿短”的矛盾亟待解决；其次，“维稳”与“维权”之间的矛盾亟待解决。生态文明建设背景是，支撑生态文明建设刻不容缓，治理生态退化、环境污染再也不能口惠而实不至。

   

  　　2013年行政体制改革的重点是两个。第一，稳步推进大部门体制。大交通体制就是从2013年这轮改革开始确立的，即：实行铁路政企分开，建立了大交通体制改革的基本框架。第二，出台并实施政府职能转变的十项任务，到最后锁定推进“放管服”改革。“放”是简政放权，“管”是放管结合，“服”是优化服务。此时的政府职能的定位就是建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

   

  　　2013年行政体制改革的历史贡献，一是大大改善了政府与人民群众的关系，二是促进了就业。这轮改革并没有立足于推进国家治理现代化这个大局去布局，也没有放在优化党和国家机构职能体系中去综合考虑。这些历史的缺憾要等到2018年行政体制改革去解决。

   

  　　请允许我对改革开放之后七轮行政体制改革做一个小结。改革开放起到2018年之前的七轮行政体制改革，是“经济导向型”治理之下的行政体制改革。什么是“经济导向型”治理？我概括为四点：一是以经济高速增长为首要治国目标，在价值定位上经济发展是最大的政治；二是以“总揽全局、协调各方”为原则规范党政关系，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系；三是以发挥市场在资源配置中的基础性作用与政府在拉动经济增长中作用为发展生产力主导方式；四是逐步以法治代替人治作为主要治理方式。

   

  　　三、2018年深化党和国家机构改革

   

  　　我们的题目是中国行政体制改革，怎么谈到深化党和国家机构改革？这就需要考察一下2018年这轮改革的背景了。2013年11月，党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标，其中明确提出要“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”。党的十九大报告进一步提出，“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”。2018年2月，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。如果说得简单一些，那就是：2018年行政体制改革是在构建中国特色现代化国家治理体系的大格局中进行的一轮行政体制改革。行政体制改革就像一滴水，融入国家治理体系和治理能力现代化的大洋之中，融入党和国家机构改革的大潮之中。党的十九届四中全会依然提出来坚持和完善中国特色社会主义行政体制。那么，我今天还是沿着行政体制的脉络，以行政体制为主概念，贯穿这个专题。

   

  　　2018年行政体制改革的价值定位是，进一步将党对一切工作的全面领导权制度化，不断提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力；目的定位是，构建中国特色现代化国家治理体系，为提升国家治理能力奠定更加坚实的组织基础；目标定位是，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系；路径选择是，统筹党政军群机构改革。

   

  　　2018年行政体制改革的重点有以下几点。第一，以“五位一体”为轴心构建政府治理体系。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出了四个体系：党的领导体系、政府治理体系、人民武装力量体系、群团工作体系。就政府治理体系而言，它的轴心就是“五位一体”，那就是：加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，加快建设人民满意的服务型政府。到目前为止，我国的政府职能是五项：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护。第二，不仅要组建机构，而且要继续转变职能、优化职能。第三，不仅要继续转职能，而且要转方式。建立现代政府治理体系，2018年确认的政府治理方式是：综合治理、系统治理、源头治理、依法治理、绩效治理。综合治理、系统治理、源头治理，体现了政府管理、行政管理的科学性；依法治理体现了政府管理、行政管理的法律属性；绩效治理，体现政府管理、行政管理的合目的性，归根结底是要为人民服务，要取得效能。习近平总书记指出，“要用好机构改革创造的有利条件，推动全面深化改革向纵深发展，以深化党和国家机构改革新成效，推动开创全面深化改革新局面。”现在，党的十九届四中全会明确国家治理现代化的基本方式是系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。第四，“立”字当头，“破立”结合。立的是现代政府治理体系，现代政府治理方式。“破”的是制约市场在资源配置中起决定作用、影响发挥政府作用的体制机制弊端。

   

  　　2018年行政体制改革的历史贡献是：这是一轮系统性、整体性、重构性的机构改革。深化党和国家机构改革，是落实党的十九大决策部署的一个重要举措，是全面深化改革的一个重大动作，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。

   

  　　以2018年深化党和国家机构改革为标志，我们在继续完善中国特色社会主义行政体制。我将其称之为在治理现代化导向下的行政体制改革。那么，2018年以后的行政体制改革，不再是单纯地建立起完善的中国特色社会主义行政管理体制，而是构建中国特色的现代化国家治理体系；不再是单纯地深化行政体制改革，而是深化党和国家机构改革；不再是单纯地政府机构改革，而是统筹党政军群机构改革；不再是单纯的机构改革，而是应对多年改革的制度成果系统集成。简言之，就是习近平总书记所说的“制度优势更好转化为国家治理效能”。

   

  　　四、中国行政体制改革70年的思考

   

  　　关于70年波澜壮阔的中国行政体制改革，我有三点反思与大家探讨。

   

  　　第一，正确理解“变”与“不变”：推动经济发展是不变的首要目的。“五个建设”是全面建设，但是经济建设依然是核心，经济发展依然是硬道理。这一点在2018年行政体制改革中依然没有改变。从这个意义上讲，我们今天建设服务型政府，归根结底还是服务服从于经济高质量发展。离开了这一点，就抓不住坚持和完善中国特色行政体制的灵魂。

   

  　　第二，正确理解“大”和“小”：终究回避不了理顺党政职责关系。党的十九届三中全会启动的深化党和国家机构改革，基本上形成了“党的领导体系提升领导力——政府治理体系提升政府执行力、党的领导体系把握重大工作的决策权”的基本格局。党的十九届四中全会提出来坚持和完善中国特色社会主义行政体制，又把中国特色社会主义行政体制摆在了推进国家治理体系和治理能力现代化的大局当中。实际上，党的十九届三中全会之后，我们推行的深化党和国家机构改革已经把政府治理体系摆在了国家治理体系中的应有位置，已经把行政体制改革摆在了深化党和国家机构改革中的应有位置。但是，这里面要解决“大”和“小”的问题，大局是推进国家治理现代化，小局是推进政府治理现代化；大局是深化党和国家机构改革，小局是深化行政体制改革；大局是继续完善党的领导体系，小局是在大局之下持续优化政府治理体系。有主有次，有主有副，我们必须把位置摆清楚，否则容易犯颠覆性错误，实际工作也难以开展。

   

  　　第三，正确理解“表”和“里”：机构改革的关键是职能转变。持续优化政府治理体系、持续优化行政体制改革的关键，依然是职能转变。机构改革是“表”，职能转变是“里”，厘清政府与市场的职能边界，是政府职能定位的中枢环节，起点是政府在资源配置中起决定性作用，终点是“使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用”。转变政府职能，这个行政体制改革的历史使命依然没有完成。推动要素价格的市场化，是中国转变政府职能的一块“硬骨头”，也是不可回避的一块“硬骨头”

   

  　　我最后的结语是：今天的中国行政体制改革，已经进入了推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代，已经汇入了推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程，它必定为中华民族伟大复兴作出应有的贡献。