欧阳慧：新时期促进区域协调发展的战略思考

欧阳慧：新时期促进区域协调发展的战略思考

                        

• 　　党的十八大以来，我们在推动区域协调发展上取得了一系列历史性成就，区域协调发展呈现开放合作程度加深、产业转型升级加速、效率与公平并重的新特点。党的十九大报告明确提出“实施区域协调发展战略”。区域协调发展战略成为新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。我们将从区域协调发展的战略部署及阶段性对比、促进区域协调发展面临的挑战、区域协调发展总体思路三个方面出发，深入探讨“新时期促进区域协调发展的战略思考”这一主题。

   

  　　一、21世纪以来国家促进区域协调发展的战略部署及阶段性对比

   

  　　21世纪以来，国家赋予了区域协调发展新的内涵：一是地区间人均生产总值差距保持在适度的范围内；二是各地区人民都能享有均等化的基本公共服务；三是各地区比较优势能得到合理有效的发挥；四是各地区人与自然的关系处于协调和谐状态。为促进区域协调发展，“十一五”以来，我们形成的三大战略框架包括：区域发展总体战略、主体功能区战略、重点区域战略。

   

  　　（一）区域发展总体战略的演变与对比

   

  　　实施区域发展总体战略，对于充分发挥东中西部自身比较优势，缩小东中西部的发展差距，形成相互促进、共同发展的新格局具有十分重大的意义。我们提出区域协调发展有两个背景：一是改革开放以来的沿海地区率先发展的不均衡发展战略导致地区差距拉大，其中截至2000年左右，东中西部发展差距是在拉大的，如西部比东部的GDP占比从1980年的40%左右拉大到2000年的45%左右，从1979到2005年东、中、西、东北“四大板块”GDP占全国的比重来看，东部从43.3%上升到55.6%，中部从21.7%下降到18.8%，西部从20.9%下降到16.9%，东北从14.1%下降到8.7%；二是由于科学发展观、“五个统筹”的提出，区域协调发展显得更加重要。

   

  　　1999年6月17日，江泽民同志在西安召开的“西北五省区国有企业改革和发展座谈会”，向全党全国人民明确发出“必须不失时机地加快中西部地区发展”的战略号召。1999年9月，中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出：国家要实施西部大开发战略。2003年，我们提出了“振兴东北地区等老工业基地”战略；2006年，我们提出了“促进中部地区崛起”战略。

   

  　　对于“四大板块”的战略部署从2000年到现在发生了一个重要变化，就是更加聚焦战略重点，如“十一五”时期的西部地区战略方向是环境的改善和自我发展能力的提高；“十二五”时期，我们把“西部大开发”放在“四大板块”的优先位置，提出加强基础设施建设和生态环境保护，构筑国家生态安全屏障，在资源富集地区建设国家重要能源、战略资源接续地和产业集聚区，发展特色农业、旅游等优势产业，大力发展科技教育，增强自我发展能力；同时，我们提出了在西部地区建设一些重点区域，形成区域性增长体系，如广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中—天水、兰州—西宁、宁夏沿黄等经济区。

   

  　　对于东北地区，我们提出了“以改革促发展、加快产业结构调整”的主要战略方向。其发展重点包括：完善现代产业体系，深化国有企业改革，加快转变农业发展方式，着力保护好黑土地、湿地、森林和草原，促进资源枯竭地区转型发展。其重点区域的发展包括：辽宁沿海经济带、沈阳经济区等。

   

  　　对于中部地区，我们明确提出“三基地一枢纽”建设。其发展重点包括：发展现代产业体系，改善投资环境，提高资源利用效率和循环经济发展水平，加强大江大河大湖综合治理。其重点区域的发展包括：皖江城市带、太原城市群、中原经济区、武汉城市圈、环长株潭城市群。

   

  　　对于东部地区，我们提出了“增强国际竞争力和可持续发展能力”的战略方向。其发展重点包括：着力提高科技创新能力，着力培育产业竞争新优势，着力推进体制机制创新，着力增强可持续发展能力。其重点区域的发展包括：京津冀、长三角、珠三角以及山东半岛等。

   

  　　党的十九大报告对区域发展总体战略指明了方向：一是强化举措推进西部大开发形成新格局；习近平总书记指出，要深入实施西部大开发战略，加快边疆开放开发步伐，拓展支撑国家发展的新空间，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。二是深化改革加快东北等老工业基地振兴；习近平总书记指出，新时代东北振兴，是全面振兴、全方位振兴，要重塑环境、重振雄风，形成对国家重大战略的坚强支撑。三是发挥优势推动中部地区崛起；习近平总书记指出，当前，中部地区崛起势头正劲，中部地区发展大有可为。要紧扣高质量发展要求，乘势而上，扎实工作，推动中部地区崛起再上新台阶。四是创新引领率先实现东部地区。

   

  　　（二）主体功能区战略的演变与对比

   

  　　主体功能区战略，从一开始作为理念和战略被提出，到现在作为制度和规划的落地实施，经过了两个阶段：

   

  　　1.阶段一：“十一五”到2012年

   

  　　（1）背景

   

  　　主体功能区战略酝酿于“十五”期间，“十一五”前期研究并提出了增强规划空间指导和约束功能，提出空间均衡、生态效率等。国家“十一五”规划提出“推进形成主体功能区”，形成优化、重点、限制、禁止开发四类，不全覆盖，确定了23个限制开发区。2010年出台《全国主体功能区规划》，改为全覆盖，形成城市化地区、农业地区、生态地区三类、国家和省级两个层面，形成4+3+2的总体布局。2011年将相关内容纳入国家“十二五”规划，上升到国家战略层面，与区域发展总体战略共同构成完整的区域战略。要求2012年底各省完成编制主体功能区规划，市县要贯彻落实主体功能区，但没明确编制规划。

   

  　　提出主体功能区战略的背景，主要有三个方面：

   

  　　第一，我国人多地少空间窄。我国陆地国土空间中，山地占33%、高原占26%、平原占12%，适宜工业化城镇化开发的面积有180余万平方公里，但扣除必须保护的耕地和已有建设用地后，可用于工业化、城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万平方公里左右。与总面积大体相仿的美国、欧洲相比，我国人均土地面积，特别是人均平原面积匮乏。因此，从人多地少空间窄的基本国情出发，必须推进主体功能区。

   

  　　第二，人口与能源、资源分布不平衡。我们受到的资源和生态环境的约束是非常严重的。比如，水资源总体上南多北少、东多西少，从全国城市来看，有三分之二的城市有不同程度的缺水，114座城市严重缺水。这样的不平衡，就决定了人口、生产分布的布局必须有资源、能源、环境条件相适应才行。再者，环境问题也比较严重，如“三河三湖”污染比较严重，黄河也属于重污染区域，环渤海、长三角和珠三角的沿海地区也是近海海域污染比较严重的地方；有些不适合开发的地方也进行了无序开发，导致资源、能源跟不上，环境也受到了很大的污染。所以，在这种情况下，我们的开发与人口、生产的布局必须与资源、环境调节相适应。

   

  　　第三，区域开发的无序导致生态系统受损、环境破坏严重。比如，全国的石漠化面积达到12.96万平方公里，沙化面积达到174万平方公里。几十年来，生态系统破坏还是比较严重的，如湖泊减少2万平方公里，全国湿地开垦面积1000万公顷，沿海滩涂面积减少过半。

   

  　　在这种条件下，实施主体功能区战略才能从根源上解决一些深层问题：一是保护生态系统，必须区分主体功能，根据自然条件适宜性开发；二是过度开发、超出环境承载能力，是环境污染严重、难以治理的源头，必须结合主体功能区根据资源环境承载能力开发；三是分散开发，导致土地低效利用，需要通过主体功能区建设推进一些地区的高效集约开发。

   

  　　（2）主体功能区战略的基本内容

   

  　　主体功能区战略的主要内涵之一，就是把全国的主体空间划分为四类地区，即优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；此外，我们又把这些地方从功能上划分为三类区域，即城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区。其中，城市化地区就是优化开发区域或重点开发区域，而限制开发区域和禁止开发区域则包括了农产品主产区和重点生态功能区。

   

  　　我们对这四类地区有不同的开发政策：优化开发区域是提升国家竞争力的重要区域、带动经济社会发展的龙头、在更高层次参与国际分工及影响力的经济区，主要关键词是优化，如优化空间结构、产业结构、成本结构、人口分布等，未来发展方向是转变发展方式、优化和提升。重点开发区域是支撑全国经济增长的重要区域、落实区域发展总体战略的重要支撑点，要加快工业化和城镇化开发。限制开发区域可分为农产品主产区和重点生态功能区，其中农产品主产区是保证农产品的区域，也是农村居民安居乐业的美好家园，主要发展一些高效农业，构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局；重点生态功能区，主要是保证国家生态安全，分为水土保持型、防风固沙型、生物多样性维护型、水源涵养型等，构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。禁止开发区域，主要是我国保护自然文化资源的重要区域、珍稀动植物基因资源保护地，都明确划定范围。

   

  　　在四大功能区的安排之下，我们对其他的能源与资源的支撑也进行了开发建设安排，包括能源、主要矿产资源基地建设布局、水资源开发利用布局、其他资源和交通基础设施等建设布局。

   

  　　2.阶段二：“十八大”以来强调制度保障与落地实施

   

  　　2017年，中共中央、国务院《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》提出，到2020年，符合主体功能定位的县域空间格局基本划定，陆海全覆盖的主体功能区战略格局精准落地，“多规合一”的空间规划体系建立健全；基于不同主体功能定位的配套政策体系和绩效考核评价体系进一步健全；按照不同主体功能定位，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，采取上下结合的方式，精准落实主体功能区战略格局，科学划定县域空间格局。按照陆海统筹原则，科学划定县域“三区三线”空间格局，注重三类空间和三条主要控制线衔接协调。

   

  　　2019年5月，中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》；11月，中共中央、国务院出台《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》。我们以国土空间规划的形式落地实施主体功能区规划的理念，划定“三区三线”。其中，“三区”指的是城市地区、农业地区和生态地区，“三线”指的是生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。

   

  　　（三）重点区域战略的演变与对比

   

  　　1.阶段一：“一区一策”

   

  　　自2006年以来，在“四大板块”的地域框架之下，国家又相继出台了一系列的区域规划和特殊区域政策性文件，实行“一区一策”；到目前为止，共出台100多个区域性文件或区域规划，未来将有所限制。其总体目标是：促进区域协调发展，又要促进经济社会又好又快发展。

   

  　　为什么要出台一个重点区域的一个规划和政策性文件？一是弥补四大地区区域范围过大导致的区域战略粗放的问题；二是服务于国家的改革和发展战略，如提出城乡统筹、两型社会、转型发展、生态文明；三是加快重点地区的发展，如典型带动、重点推动，加快条件较好地区的开发开放，促进欠发达地区的加快发展；四是深化区域合作和扩大对外开放。

   

  　　因此，我们出台一些区域性指导意见和区域性规划，如以省（区、市）为单元的新疆、西藏、青海、重庆、海南、广西等，跨省的长三角、海峡西岸、关中经济区等，以省内城市群为单元的武汉城市圈等，以及针对地市及县级的、以改革、实验为主的毕节、桂林等。这些政策要支持不同类型的改革试验区发展，如城乡统筹的有成都、重庆，综合配套的有深圳、厦门、上海，旅游实验的有桂林等。

   

  　　“一区一策”实施到2012年时也显现出一些问题：一是过细，不好处理中央与地方的关系；二是空间单元不好把握；三是过多，不便管理。

   

  　　2.阶段二：十八大以来的重大区域战略、类型区战略

   

  　　（1）“3+2”重大区域战略

   

  　　党的十八大以来，重点区域战略更加突出，一是围绕服务统筹东中西、协调南北方，促进我国重大战略区域的更高质量发展；二是一些重点类型区战略，如“3+2”重大区域战略，其中“3”是指京津冀、长三角、粤港澳大湾区，“2”是指黄河、长江。“3+2”各地区的任务、目标、导向是不一样的，京津冀是以缩减北京为“牛鼻子”推进经济协同发展；长三角的两个关键词是高质量、一体化，主要是以高质量为导向推进一体化发展；粤港澳大湾区则要加强粤港澳融合，加大改革开放的度，建设国际一流的湾区；长江完全贯彻生态文明理念，提出以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展；黄河，一是推进黄河流域的生态保护，二是促进黄河流域的高质量发展。

   

  　　（2）支持政策类型区域的发展

   

  　　类型战略，就是吸取新区经验，把小空间尺度的经济功能区建设作为培育区域增长极，开展改革试验，促进开发开放的重大战略举措。目前来看，主要是有三个：新区、自贸区、国家自主创新示范区，各个都有功能平台来支持。其特点是：长期性、多策支持、专门分管部委和司局推进。

   

  　　政策类型区域发展的主要成效是：一是促进了区域协调发展，增强了国家整体活力，带来了革命性成就，如促进了区域增长格局的重大转变，从“东快西慢”到“东慢西快”；推动形成了一大批增长极，成为国家经济社会发展的重大支撑。二是丰富和完善了宏观调控的手段，破除了“一刀切”，对区域发展进行分类指导，发挥了国家与地方的积极性，真正体现了国家战略需要。三是巧妙地突破了体制困境，解决了发展思路不统一的问题。四是以争取先行先试、纳入国家或省级战略为切入点，在多方面突破了经济社会发展的瓶颈，形成经济社会跨越发展的助推器。

   

  　　二、新时期促进区域协调发展面临的挑战

   

  　　（一）理论困惑

   

  　　第一，要理清区域发展总体战略、主体功能区战略、重点区域战略的关系，以及能否有机融合的问题。也就是，“四大板块”“点轴结构”“功能区”如何融合，能否在统一的框架下整合的问题。

   

  　　第二，理清国家区域战略与规划出台的依据。也就是，区域战略与规划的实施困惑的问题。

   

  　　第三，要理清区域规划与其他规划的协调关系。主要是指，横向的国民经济和社会发展规划、国土空间规划，以及纵向的中央、省、市、县，这两个维度的协调。

   

  　　第四，理清众多区域空间概念之间的关系，或者说适宜我国国情的区域空间概念体系是什么。其主要表现为，我们的区域空间概念较多，有都市圈、城市群、经济区、城市带等，进而造成区域政府资源配置的低效。

   

  　　（二）现实挑战

   

  　　第一，经济布局与资源空间分布的匹配关系趋于恶化，生产组织成本加大。大量的劳动力、资源、能源等生产要素及商品都必须长距离大跨度流动或调动，并且呈现规模越来越大、距离越来越长的趋势；流通费用比重与发达国家相比要高出10多个百分点，如2009年我国生产总值约为日本的96%，然而全部货运量却为日本的2.6倍，货运周转量超过日本的11倍。

   

  　　第二，经济布局与人口空间分布失衡，区域发展不协调性依然较大。有些重点地区可能集聚了较高的GDP，但人口占比相对较低，如长三角的GDP占20%左右，而人口才不到10%；有些欠发达地区的GDP较少，但人口集聚较多。目前，我国地区发展水平的差距仍然较大，如以2016年的数据为例，天津市人均GDP最高，是最低的甘肃的4.2倍。

   

  　　第三，板块间、板块内部和地区间分化明显。这个分化不仅出现在“四大板块”间，而且在“四大板块”的内部和各个地区之间都出现了，我们对全国280多个城市进行了分析，同在东部地区的城市之间的差距、分化也是越来越明显的。经济增长“南快北慢”，2013年后两者之间经济增速差距已逐渐扩大。从城市的变化来看，除个别的城市，北方城市在全国的地位明确下降，如大连、天津、沈阳和北京的差距是越来越大的，和南方城市的差距则更大。从经济占比看，东部地区为稳定全国经济大盘发挥中流砥柱作用，中西部地区保持稳定增长态势，东北地区对全国经济支撑贡献力量持续下降。在板块内部，同为西部的西北地区增速持续逊于西南地区，重庆、贵州、云南明显增长强劲，持续领跑全国。部分资源型地区增速下降明显，如甘肃2018年经济增速为6.3%、内蒙古则为5.3%。

   

  　　第四，对城镇化空间无序扩张问题长期缺乏有效对策。一些地方不顾发展实际，以城市群、新城新区、大学城、特色小镇等概念，竞相扩展城镇化用地空间，侵占大量生态用地和农业用地。从1996年年底到2009年，13年间中国耕地减少了1.4亿亩，年均减少1000多万亩。

   

  　　第五，社会经济与自然基础的适应关系没有得到切实改善。我们虽然在经济发展上取得了很大成效，但生态环境的消耗也是比较大的：荒漠化面积越来越大，目前有264万平方公里，占全国的27%；沙漠化面积有174万平方公里，占全国的18%；水土流失面积有356万平方公里，占全国的37%；石漠化面积有12.96平方公里；酸雨面积有320万平方公里左右。

   

  　　第六，区域协调的发展体制机制依然不健全。一是户籍、土地、资金等要素流动机制不畅通；二是财税体制，如一般性转移支付规模偏小、专项转移支付名目繁多；三是资源和生态补偿机制尚未形成；四是对区域规划缺乏法律保障。

   

  　　三、新时期区域协调发展总体思路

   

  　　面向未来，我们可以把新时代区域协调发展总体思路概括为几个方面：以“四大板块”为基础，以主体功能区战略和国土空间规划为本底，以新型城镇化战略为牵引，以“两河三区重大区域战略”为重点，坚持“扬强扶弱联动”，提升优势区域整体实力和竞争力，扶持问题区域增强自我发展能力和可持续发展能力，实现区域协调互动与对外开放相互促进相互支撑，形成区域协调协同共同发展的良好局面。

   

  　　（一）增强人口与经济协调性，推动人口自由流动，打造区域发展的新平衡

   

  　　以新兴城镇化战略为牵引，要求我们适应人口流动的新态势。实际上，现在跨区域人口流动是越来越多的，即往发达地区、发达城市进行流动。我们要适应人口流动的新态势，坚定不移地实行城镇化战略、推进城镇化进程；要打造城乡双项自由流动的格局、区域发展的新平台，把不适宜居住地方的人口迁出来；持续推进城镇化、制度改革和人口资源流动。我们要让有意愿和有能力的农民工落户定居到城市里面，减少常驻城镇化率和户籍人口城镇化率的差距，使城镇化水平保持增速。我们提出“实施新一轮1亿非户籍人口落户城市计划”，解决非户籍人口落户城市的关键问题，包括：实施分区域差别化的综合落户政策、把住房保障作为帮助非户籍人口落户城镇的首要任务、落实各级政府对市民化的责任、将农民工落户从审批制改为准入制、在农民工聚集地区探索建立农民工落户综合试点。

   

  　　（二）扬强扶弱联动，因势利导促进区域发展的整体性和协调性

   

  　　第一，扬强。我们要提升先发区域、培育后发区域，筹谋布局打造战略性的持续增长空间；要谋划好增长空间，不断支撑经济增长的空间；打造全球引领性的增长区域，如长三角、珠三角、京津冀、成渝地区；打造区域引领性的增长区域，即以都市圈为形式的省会城市圈；培育一批后发接续性增长区域。

   

  　　第二，扶弱。我们要因势利导，引导和控制区域分化，分类扶持衰退地区和特殊困难地区振兴发展。对于老少边穷地区，我们要针对不同类型的发展困难，各有侧重地进行政策扶持，增强其造血功能，推动可持续发展。对于衰退地区，我们要加强其转型的能力，加强政策规划，引导地区走出一条转型之路。对于后滞地区，我们要推动地区摆脱传统的发展模式，补齐区域发展短板，破除区域发展的瓶颈。

   

  　　第三，联动。这个指的是轴带联动，南北协作，增强区域发展的协同性。我们提出的“两横三纵”的发展之路，就是要发挥轴带联动的作用。我们还要建立南北协助机制，如发达地区扶持欠发达地区，提升协作水平，形成以东带西、以南促北的各地区联通发展的格局。具体的说，一是要统筹东中西、协调南北；二是要依托城市群打造经济区，加强跨区域的经济联系；三是要创新区域发展模式，形成对口协作和结对帮扶的协作。

   

  　　（三）加强对基本农田保护区、战略性资源能源储备区、生态保护区的刚性控制，强化粮食、能源和生态安全保障

   

  　　第一，严格控制基本农田保护区。

   

  　　第二，建立战略性资源储备区。根据《国土资源“十二五”规划纲要》，将石油、铀、煤炭等列为我国的战略性资源，建立一批矿产资源战略储备基地，对优势矿产地“留而不开”。

   

  　　第三，建立生态安全保护区。天然林保护区、草原区、水源保护区、自然灾害频发地区、石漠化和荒漠化地区、水资源严重短缺地区、水土流失严重地区等对全国或较大区域范围内生态安全有较大影响力的区域。