褚福灵：深入推进新时代社会保障体系创新

褚福灵：深入推进新时代社会保障体系创新

　　“民惟邦本，本固邦宁”。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这个背景下，社会保障体系也应当进行相应创新，打造社会保障升级版，并用来指导社会保障事业的改革实践，实现社会保障事业更高质量更可持续发展。新时代社会保障体系创新，应当以党的十九大精神为指导。党的十九大报告指出，“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”根据党的十九大精神，结合中国实际，围绕新时代社会保障体系创新，我讲以下几个方面的问题：（一）建成全面覆盖的多支柱社会保障体系；（二）建成预防为先的多层级社会保障体系；（三）建成城乡统筹的“一卡通”社会保障体系；（四）建成权责清晰的共享式社会保障体系；（五）建成保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

　　一、建成全面覆盖的多支柱社会保障体系

　　建成全面覆盖的多支柱社会保障体系，实现制度覆盖创新。全面覆盖的多支柱社会保障体系是全民覆盖、全风险覆盖、全生命周期覆盖、全待遇项目覆盖的社会保障体系，是实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、住有所居、老有所养、弱有所扶、贫有所帮、灾有所援、理有所诉的社会保障体系。

　　我们已经建立了职工加居民的社会保障制度，在社会保障覆盖方面已经取得了巨大成就,但还存在一些薄弱环节，还应当在以下几个方面多做工作，进一步对社会保障体系进行改革创新。

　　第一，要以人人共享为要求，由户籍地保障向居住地保障转变，实现全民覆盖。当下，我们的职工社会保险制度，是职工在哪里工作就在哪里参保，工作地为职工提供相应的保障；但是，城乡居民基本养老保险制度、城乡居民基本医疗保险制度仍然是按户籍参保，由户籍地提供相应的保障。这可能不能提供充分和便捷的保障，尤其是医疗保险。居民需要就医，那么最好就是由居住地来提供相应的医疗服务，而不是由户籍地提供。所以，我们应当由当前的户籍地参保、户籍地提供保障向居住地参保、居住地提供保障进行转变。当然，这个转变是一个方向和目标，也是一个历史进程，需要一定的条件。比如，我们要建立更加完善的人口管理制度，要进一步完善居住证制度和相关政策，还要进行相应的财政体制改革。当前，我们的财政经费划拨主要以户籍人口为标准；未来，财政经费的划拨尤其是有关保障项目经费的划拨，应当是以居民人口为标准，通过改革真正实现全民覆盖。

　　第二，建立覆盖生老病死等各类风险的社会保障体系。当前，我们已经建立了养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度、工伤保险制度、生育保险制度、社会救助制度等。总体来看，我们能够化解很多方面的风险，但在实际执行中，还有一些风险点没有被覆盖到，在制度方面还存在一些薄弱环节，我们需要进一步改革和完善。比如病假工资问题，这是对劳动者的一个重要保障措施。比如遗属津贴问题，我们已经有一些办法，但也不够具体、完善。比如病残津贴问题，因病致残应该如何发放相应的生活费使其可以渡过生活难关呢？在这个方面的规定也不够完善，各地的做法也不完全统一。比如学龄前的保障问题，我们有九年义务教育保障，但在学龄前保障方面的制度也不够健全，更何况目前学龄前教育支出还比较高，我们也应该在这个方面加强制度建设，确保幼有所育。比如特殊工种保障问题，有些制度比较滞后，不能适应新形势的要求，我们必须通过改革和创新来完善制度，使特殊工种保障更加充分，也更加符合新时代的要求。再比如社会保险缴费年限的计算问题，缴费年限如果是连续的话，计算不成问题，但如果出现了中断缴费尤其是随意中断缴费的情况，要如何计算缴费年限以及与缴费年限相关的各种社会保障待遇，我们在这些方面的规定也不够完善。

　　我们加强制度创新、完善社会保障体系，应当从以下几个方面着手：

　　1.建立健全生育保障与儿童福利制度体系，实现幼有所育。我国建立了生育保险制度，但目前来看，我们的生育保险制度和基本医疗保险制度合并实施。在这个方面，我们不应当存在误解，不要认为生育保障或者生育保险制度可有可无。基本医疗保险与生育保险合并实施，是提高规模效应，使生育保障能够更加充分而不是弱化。同时，要加强儿童福利保障，我们正在进行二孩政策，对儿童的保障应当加强，包括现金待遇和非现金待遇都应当有相应的制度安排。

　　2.建立健全义务教育以及各种形式教育保障体系，实现学有所教。尤其是要建立终生教育体系，包括继续教育、老年教育。

　　3.建立健全就业保障与工资收入保障体系，实现劳有所得。在就业方面，要加强就业在岗培训等；在工资方面，要在工资支付制度和最低工资标准制度方面加以完善，确保工资得以相应提高，并且按时足额发放。

　　4.建立健全政策性住房保障体系，实现住有所居。这包括公租房、廉租房、经济适用房建设等，真正使住房困难者得到相应保障，化解相应风险。

　　5.建立健全健康保障体系，防范化解疾病风险，实现病有所医。尤其是要加强公共卫生体系建设、医疗服务体系建设、医疗保险体系建设、药品供应体系建设，实现“四位一体”统筹推进，使老百姓能够看得起病、看得好病，提升国民健康素养。

　　6.建立健全养老保障体系，实现老有所养。包括养老金体系、养老服务体系和长期照护体系,协同推进，化解老年人生活困难，使他们安度晚年。

　　7.建立健全伤残保障体系，实现弱有所扶。确保各类伤残弱势群体得到相应的保障，化解他们的生活困难，使他们融入社会，共同奔向小康生活。

　　这是我们讲的七个方面，就是要做到幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、住有所居、老有所养、弱有所扶。除了防范化解这七大方面的风险，我们还要做到贫有所帮、灾有所援、理有所诉。

　　1.建立健全贫困保障体系，化解贫困风险，实现贫有所帮。这也包括社会救助体系和扶贫开发体系，帮助贫困人口尽快脱贫，使贫困人口的生活困难得以化解。

　　2.建立健全灾害保障体系，化解各类灾害风险，实现灾有所援。现实生活中的灾害风险是不确定的，所以灾害风险的化解是极其重要，包括灾害预防体系、灾害救援体系和灾害损失补偿体系等方面。

　　3.建立健全法律保障体系，实现理有所诉。我们要逐步建立纠纷化解和调解体系，将一些纠纷和争端化解在萌芽之中，同时我们要建立健全法律援助体系和司法救助体系，真正使当事人理有所诉，确保社会公正、司法正义、社会稳定。

　　第三，建立全生命周期覆盖的社会保障体系。人在一生当中的各个阶段都应当有相应的社会保障制度加以保障，防范化解整个生命周期的各类风险。当前来看，我们国家也在建立健全防范化解全生命周期的社会保障体系，但是仍然存在一些薄弱环节。比如，新生婴儿的社会保障问题、临终关怀问题等。

　　第四，建立全待遇项目的社会保障体系。社会保障待遇不仅包括现金待遇，还包括服务待遇。我们的社会保障体系，包括养老保险体系、医疗保障体系、失业保障体系等都会提供相应的现金待遇，尤其是养老保障制度会提供养老金。但是，仅仅有现金待遇是不够的，我们要实现老有所养、病有所医、业有所就、残有所助，就必须有相应的服务体系加以保障。

　　这就是第一个大的方面，我们要建成全面覆盖的多支柱的社会保障体系。多支柱就是“十大支柱”，即：要做到幼有所育、学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医、老有所养、弱有所扶、贫有所帮、灾有所援、理有所诉。

　　二、建成预防为先的多层级社会保障体系

　　建成预防为先的多层级社会保障体系，实现保障手段创新。预防为先的多层级社会保障体系就是要建立预防、救助、保险、福利“四位一体”的社会保障体系。

　　我们讲到社会保障的时候，通常认为社会保障无非就是提供相应的资金待遇和服务。其实，这种认识不够全面。社会保障体系是化解风险的一个制度安排，我们要把化解风险的关口进行前置，由事后化解风险向事前防范风险推进，由被动保障走向主动保障。所以，针对各种风险，我们应当采取以预防为先导的多层级的保障手段加以化解。

　　第一，预防体系。

　　预防体系应当包括社会预防和个人预防。社会预防是指社会主导的防范和化解社会风险的各类措施。比如说，公共卫生体系就是防范和化解疾病风险的一个重要保障体系。公共卫生体系包括了疾病防治和体检治疗，也包括环境卫生和污染治理等。也就是说，通过这些防范和化解风险的措施，加强预防体系建设，真正做到防患于未然，使社会保障的关口前移。

　　除了要建立健全社会预防体系之外，我们个人也要加强预防，增强风险预防意识，包括疾病防控、伤残防控、灾难和灾害的防控，个人也要增强预防意识。通过加强社会预防体系建设和个人预防体系建设，使社会保障的保障水平达到更高的境界。这个境界是“无为而治”的，不是重在化解风险而是重在防止风险的出现。这是我们社会保障改革和社会保障创新要努力的目标。

　　第二，救助体系。

　　虽然我们通过预防体系加以预防，但是有一些风险还会出现。一旦出现风险之后，最重要的保障体系就是社会救助体系，尤其是对于一些贫困人口而言，他们没有劳动能力，也没有法定赡养人，我们要提供相应的救助。救助体系包括社会救助、社会互助和慈善捐助等几个部分。社会救助，主要由国家来举办，由国家划拨相应的基金，在家庭状况调查的基础之上，为贫困人口提供相应保障。比如，最低生活保障制度就是为低收入家庭提供保障的一个安排，再比如，特困人员救助供养制度是为特困人员提供救助的一个制度安排。社会互助，主要是在一个行业、一个单位或者一个社区内，通过筹措单项资金，实现互助共济的一种制度。比如，职工大病医疗互助，是由工会系统举办的，是社会互助的一个重要例子。我们通过筹措一定的资金，一旦职工得了重特大疾病，就由这笔基金给予一定额度的补偿，化解重病患者一定的医疗费用支付风险，使他渡过难关。慈善捐助，是由社会主体或个人自愿地举办和捐助的，这是现代社会救助的一个重要资金来源。

　　第三，保险体系。

　　防范和化解各类风险，最重要的应当是保险体系。因为救助体系的资金来源是有限的，而保险体系有“大数定律”，我们可以筹集更多的资金来防范和化解风险。

　　保险体系包括社会保险、补充保险和商业保险等部分。社会保险由国家来举办，具有普遍性和公益性。比如，“五险一金”就属于社会保险。社会保险在防范化解风险和保障职工生活等方面发挥了重要作用，但它还不能够满足多种需要，尤其是不能满足多种收入水平人群的需要，因此我们还有补充保险体系。补充保险体系通常由单位来举办，尤其是经济效益较好的单位，符合一定的条件就可以举办补充保险。补充保险包括补充养老保险、补充医疗保险等制度。补充养老保险又具体可以分为由企业举办的、由机关事业单位举办的。这些保险是由单位来筹措一定资金，职工退休的时候，不但能领取基本养老金，还有补充养老金待遇。商业保险是由市场主体来举办的，主要是满足高收入者更高层次的需要。如果一个人不但参加了基本保险，参加了单位的补充保险，还购买了商业保险，那么未来他的养老金就是多层次的，包括基本养老保险、补充养老保险还有商业养老保险。

　　保险体系在防范化解风险方面发挥了非常重要的作用，尤其是在疾病保险方面。“病来如山倒”，小病个人可以通过自筹资金加以解决，一旦得了重大疾病，花费甚多，在这个时候就需要医疗保险来分担和化解风险，尤其是要通过多层次的医疗保险来分担和化解风险。所以，在医疗保险方面，我们的社会保险制度还应当加以创新。因为从总体来看，我们的医疗费用支出是有封顶线的，各个地区可能不太一样，有的地区是30万，有的地区是50万，封顶线以上的费用基本医疗保险就无法予以补充，多出来的就需要补充保险或者商业保险来提供。所以，我们未来应当加强重特大疾病保障以及体制机制建设，尤其要建立重特大疾病专项补充保险体系，使重特大疾病患者能够克服困难、渡过难关，不至于遭受医疗支出巨大压力，也不会因病致贫或因病返贫。

　　第四，福利体系。

　　随着生产力的发展和人民收入水平的提高，保障水平也应当不断提高。福利保障体系建设是满足人民日益增长的美好生活需要的重要举措，是我们努力的方向。

　　福利体系包括社会福利和员工福利两部分。社会福利由国家举办，它具有普惠性和公益性，是提高生活质量的一个重要举措。比如，老年津贴制度，各类公共设施，等等。这些设施、设备是免费或者低费利用的，和市场提供的服务相比，有很大的福利性。所以，未来应当在现金待遇和服务待遇方面向我们的国民提供更多的免费项目、低费项目。而员工福利，则是如果单位经济状况比较好，除了发工资之外，还可以为员工提供更多的福利保障，比如刚才讲的各类补充保险等。除了保险之外，宿舍、食堂、培训、休假、图书馆、理发店以及其他公共服务设施和场所等，都是员工福利的组成部分。

　　社会保障体系应当通过多层级的办法来防范和化解风险，应当以预防风险为先导，然后化解风险，最后还要提高人们的生活质量，更好地满足人民对美好生活的向往和需要。

　　三、建成城乡统筹的“一卡通”社会保障体系

　　建成城乡统筹的“一卡通”社会保障体系，就是在城乡之间、地区之间、职工和居民之间对社会保障制度进行统筹设计，确保社会保障权益顺畅转接，从而实现保障技术创新。

　　当前，我国建立了职工加居民的社会保险制度，建立了城乡居民基本养老保险制度，建立了城乡居民基本医疗保险制度。从当前制度建设来看，经过多年的改革，我们基本做到了城乡统筹、城乡一体和城乡协同发展。但是，在实际执行的过程中，由于发展不平衡，地区之间的收入水平差距较大，我们的统筹层次还比较低，在很多情况下还属于地区级统筹或者县级统筹，存在城乡统筹不到位的问题，尤其是不同统筹地区的制度不够衔接，以及地区之间的社会保险权益的转移接续不够顺畅，不能做到便捷、及时、无缝衔接。

　　针对当前存在的主要问题，我们要在以下几个方面进行制度创新和相关改革。

　　第一，提高社会保险统筹层次，实现制度更加规范统一。我国社会保险统筹层次指的是社会保险基金统筹收支的行政区域。比如地区级统筹，就是社会保险基金在地区统一收支。我们当前的统筹层次还比较低。有几个省份的养老保险做到了省级统筹，但还有许多地区没有真正做到省级统筹。医疗保险主要是地区一级的统筹，在一些地区还存在着县一级的统筹。而工伤保险、失业保险和生育保险等多数在地区统筹，个别地区实现了省一级统筹。《中华人民共和国社会保险法》规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”就当前来看，由于统筹层次还没有达到较高的水平，各地制度就不够规范统一，比如说缴费费率、待遇项目、待遇参数、待遇调整办法和调整参数等都不够统一，所以在社会保险转移过程中，就出现了衔接困难的问题。

　　我们要以提高统筹层次为东风，逐步做到制度更加规范统一。根据最近国务院发布的《降低社会保险费率综合方案》，在养老保险方面要逐步统一参保缴费、单位及个人缴费基数核定办法等政策，在社会保险缴费基数也逐步做到了规范统一，其他各项社会保险制度、救助制度也做到规范统一，以便于不同地区之间的制度可以无缝衔接，确保社会保险权益能够顺畅转移接续。

　　第二，建立以国家政务服务平台为统一入口的全国统一的社会保险公共服务平台。“建立全国统一的社会保险公共服务平台”是十九大报告提出的重要工作目标，我们现在正在推进，目前已经建立了国家社会保险公共服务平台，正在试运行。2019年发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》同样提出这样的要求：“做好社会保险关系转移接续工作，建立以国家政务服务平台为统一入口的社会保险公共服务平台。”在这个方面，我们应当以国家政策为东风，要采取有力的措施，加快推进。尤其是在新时代，我们要进行技术创新，使新技术服务于社会保障事业的改革发展，比如大数据、云计算、互联网、区块链、人工智能技术等。通过以国家政务服务平台为统一入口的全国统一的社会保险公共服务平台，我们可以做到数据共享、集中管理，提高规模效应，实现制度内在的有机衔接。这就能够真正实现城乡统筹、地区统筹、职工和居民的统筹。

　　第三，实现全国社会保障“一卡通”，在全国范围内共担社会风险。通过建立全国统一的社会保险公共服务平台，我们可以实现社会保障“一卡通”。人人都有社会保障卡，社会保障卡自出生之日起就发放到个人手中，记录了出生、参保、入学、就业、参军、转业、退休和死亡等各种信息。在人的一生当中，由于工作原因或由于户籍迁徙进行地区之间的转移，那么我们的社会保障关系就要实现“人随卡走”，让权益能够随时接续。尤其通过“一卡通”，我们要逐步改变目前的社会保险关系转移接续申请制度，由申请制转为自动制或由申请转接到自动转接，使转接接续更加便捷和高效，真正实现城乡，地区，职工和居民之间的统筹协调，实现了各项权益无缝衔接。

　　四、建成权责清晰的共享式社会保障体系

　　建成权责清晰的共享式社会保障体系，实现保障体制创新。风险全覆盖也好，通过多层级保障来化解社会保险也好，社会保险权益的无缝衔接也好，都需要去执行，都需要体制机制加以保障。权责清晰的共享式社会保障体系是指政府、单位、个人、社会组织、市场主体等能够各尽其责、各得其所地实现社会保障体系。社会保障体系建设是一项系统工程，需要多个主体各尽其责、各尽所能、各得其所、共建共享。

　　第一，政府是社会保障政策的制定者和资金的重要提供者。中央政府应当加强社会保障法制建设，依法为各类社会保障项目提供相应的资金。地方政府应当严格执行法律法规，同时也提供必要的资金支持。

　　第二，参保单位要依法缴纳社会保险费，要及时缴纳和全额缴纳，不得随意少缴、漏缴与缓缴。个人也应当积极参保、连续缴费，同时享有相应的社会保险待遇。单位应当充分认识到：社会保险需要一定的成本投入，但更是人力资本的投入，通过参保可以为员工提供更高的福利待遇，增强员工的安全感、凝聚力，调动员工的积极性，提高企业的生产效率。个人也应当充分认识到：社会保险需要自己尽责，同时能为个人防范和化解风险，社会保险不仅是一定条件下的支出，更是个人权利。

　　第三，社会组织是社会保障体系建设的重要参与者。社会保障不仅仅是钱的问题，还有服务的问题。慈善组织、社团组织、社区组织等各类社会组织应当在社会互助、慈善捐助等方面发挥作用，为社会保障大厦的建设添砖加瓦。

　　第四，各类市场主体应当为社会保障提供相应的合格产品。包括保险公司在内的各类市场主体，应当根据职工和居民不同的需求提供相应的保障产品，包括补充养老保险产品、补充医疗保险产品、个人养老保险产品、个人健康保险产品等，能够进行个性化的管理和定制，满足不同收入水平人群的多样化需求，充分发挥社会保障体系的补充作用。

　　通过人人尽责，实现共建共享，建立这种责权清晰的共享式社会保障体系是确保我国社会保障体系深化改革、创新提升的关键环节。

　　五、建成保障适度、可持续的多层次社会保障体系

　　保障适度、可持续的多层次社会保障体系是指，社会保障水平与经济发展水平相适应、资金来源可持续、兼顾公平效率、基本保障与补充保障并重的社会保障体系。做到适度保障和可持续保障，所以这是我们建设社会保障体系的目标所在。

　　第一，在经济发展基础之上提高保障水平，并通过保障水平的提高来促进经济发展。如何理解保障水平必须同经济发展水平相适应？我概括为：随着经济发展水平的提高，保障水平也要相应地提高；通过提高保障水平，促进经济发展。如果能够做到这一点，就实现了社会保障发展与经济发展的同步协调。

　　新中国成立70年、改革开放40多年，我国在经济上取得了巨大成就，人们的生活水平得到了较大提高，社会保障水平也得到了相应的提高。怎么判别社会保障水平的提高是适度的呢？应当做到“三个同步增长”。一是社会保障支出的增长与财政支出的增长同步，这里主要是指增长的速度。二是工资的增长与劳动生产率的增长同步。工资收入属于初次分配。只有有了工资收入，才有能力缴费参加社会保险；只有参加了社会保险，才能享有相应的社会保险待遇，所以必须工资水平有了提高，才能实现相应的社会保障待遇水平的提高。三是指居民收入的增长与国民收入的增长同步。

　　同时，通过保障水平的提高，促进经济发展。对于这个问题也应当进行理论方面的创新。第一，社会保障事业本身就是一些民生项目、投资项目，对民生保障事业投入的本身就是经济发展的一个部分，社会保障事业发展能够促进经济发展。第二，社会保障能够提高居民购买力，通过提高居民购买力，刺激消费，由此扩大生产和促进经济发展。所以，经济发展与社会保障水平提高之间应当是相辅相成、相互促进、相得益彰，形成一种良性循环的机制。

　　第二，建立规则公平的社会保障体系。如何让国民分享发展成果呢？要遵循一个公平的规则。那么，我把这个规则概括为：劳动能力者皆保险，无收入和低收入者皆保障。也就是，凡是有劳动能力的都要参加劳动，通过劳动获得收入，参加社会保险，缴纳社会保险费，由此来享有相应待遇。对于没有劳动能力、没有收入来源的人，就由国家、社会提供相应救助和帮扶，使他们渡过生活难关。这就是一个实现社会保障公平的重要法则，我们要反对“养懒汉”、反对不劳而获。我们一定要建立人人尽责、人人共享、共建共享的保障体系，而不是“等靠要”的保障体系。

　　第三，建立资金来源和待遇水平可持续的社会保障体系。当提到社会保障体系可持续的时候，人们可能有不同的认识。我认为，可持续的社会保障体系有两个衡量的维度，即：资金来源可持续和待遇保障水平可持续。资金来源可持续，资金要有来源、有支撑、有保障。但把可持续仅仅理解为资金来源可持续是不够全面的，或者以降低参保人待遇为前提的所谓的资金来源可持续，其本身就已经不可持续。举个简单的例子，如果养老金的待遇水平过低了，虽然从名义上讲这个制度还可能持续，但是保障水平过低，不能保障基本的生活，这个保障就不可持续。所以，社会保障可持续必须确保两个可持续的同步，既要保障资金来源可持续，又要保障待遇水平可持续。

　　第四，在缴费可负担、待遇有保障的结合点上来寻求保障。以社会保险为例，首先必须有一定的缴费能力，同时也要达到一定的缴费水平，这就对缴费单位包括个人形成了一定的缴费压力。所以，我们的缴费水平不能过高又不能过低。

　　第五，建立社会保障基金的自平衡机制和风险化解机制。要确保待遇适度，确保社会保障可持续，必须形成良性的机制，这个机制可以概括为两个方面：一个是自平衡机制，一个是风险化解机制。所谓自平衡机制，就是通过调整社会保障项目内在的一些参数，使基金的收支自我平衡。同时，我们还应当建立社会保险基金的风险化解机制，因为自平衡也是有一定条件的，有时候会失灵，我们必须建立风险化解机制。这个化解机制也应当包括两大方面：一是外部参量的调控机制，二是风险基金的储备机制。就养老保险来看，外部参量的调控机制主要是人口结构问题，如果社会老龄化很严重，那必然给养老金的支付带来巨大压力，那么就要对人口参量进行调控。当前我们推行二孩政策，就是要减缓老龄化带来的冲击。再就是经济参量，经济平稳运行，确保经济在一个适度区间内实现发展和增长。关于基金储备机制，我国也有相应举措。比如，全国社会保障基金理事会就建立了相应的储备机制。

　　第六，应当根据不同收入人群的需求，建立多层次社会保障体系。由于我国还处于社会主义初级阶段，发展不平衡不充分的问题是当前社会的主要矛盾，不同人群之间的收入水平还有较大的差距。因此，我们的社会保障体系应当包括三类体系。第一，兜底的社会保障体系，主要是为低收入和无收入的群体提供相应的社会保障，由我们的社会救助体系、扶贫开发体系、社会捐助和社会互助体系等加以保障。第二，基本保障体系。我认为未来应当分为两个小体系：一个是公民的基本保障体系，一个是职工的基本保障体系。所谓公民的基本保障体系就是，凡是中华人民共和国的公民都得到基本的相应保障待遇。再就是职工基本保障体系，因为职工是劳动的主体，为社会创造了财富，也应当得到相应或更高水平的保障。所以，我们应当由国家主导和建立面向职工的基本保障体系。第三，补充保障体系。比如说补充保险体系，包括补充医疗保险和补充养老保险等体系。

　　通过社会保障体系的改革创新，我们就可以建立起政府与市场分责、公平与效率兼顾，基本与保障并重、可持续的保障体系，将有利于实现社会保障事业更高质量更健康的发展和完善。