白景明：充分运用财税政策落实新发展理念

白景明：充分运用财税政策落实新发展理念

                        

• 　　一、深刻理解新发展理念的丰富内涵

   

  　　党的十八大以来，习近平总书记顺应时代和实践发展的新要求，坚持以人民为中心的发展思想，鲜明提出要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，引领我国发展全局发生历史性变革。新发展理念深刻揭示了实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的必由之路，是引领我国发展全局深刻变革的科学指引，对于进一步转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，推动我国经济实现高质量发展具有重大指导意义。

   

  　　新发展理念是针对我国经济发展进入新常态、世界经济复苏乏力形势提出的治本之策。党的十八大以来，面对极其错综复杂的国内外经济形势，以习近平同志为核心的党中央审时度势，从我国经济发展的阶段性特征出发，作出我国经济发展进入新常态的战略判断。世界经济在大调整大变革之中也出现了一些新的变化趋势，2008年国际金融危机深层次影响持续蔓延，西方国家结束黄金增长期，世界经济进入深度调整期，国际贸易低迷，金融市场跌宕起伏，保护主义明显抬头。面对这种新变化新情况，再沿袭粗放发展模式、简单地追求增长速度，显然行不通，必须确立新发展理念来引领和推动我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，不断开创经济发展新局面。

   

  　　新发展理念是针对当前我国发展面临的突出问题和挑战提出的战略指引。我国物质基础雄厚、人力资本丰富、市场空间广阔、发展潜力巨大，经济发展方式加快转变，新的增长动力正在孕育形成，经济长期向好基本面没有改变。同时，发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决，发展质量和效益还不高，创新能力不够强，实体经济水平有待提高，生态环境保护任重道远；民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题；等等。这些问题，必须着力加以解决。新发展理念就是针对这些问题提出的。创新发展注重解决发展动力问题，协调发展注重解决发展不平衡问题，绿色发展注重解决人与自然和谐共生问题，开放发展注重解决发展内外联动问题，共享发展注重解决社会公平正义问题。新发展理念集中体现了我国发展思路、发展方向、发展着力点，具有很强的战略性、纲领性、引领性。

   

  　　创新是引领发展的第一动力。发展动力决定发展速度、效能、可持续性。对我国这么大体量的经济体来讲，如果动力问题解决不好，要实现经济高质量发展是难以做到的。坚持创新发展，是分析近代以来世界发展历程特别是总结我国改革开放成功实践得出的结论，是应对发展环境变化、增强发展动力、把握发展主动权、更好引领新常态的根本之策。习近平总书记指出，抓住了创新，就抓住了牵动经济社会发展全局的“牛鼻子”。树立创新发展理念，就必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。

   

  　　协调是持续健康发展的内在要求。我国发展不协调是一个长期存在的问题，突出表现在区域、城乡、经济和社会、物质文明和精神文明、经济建设和国防建设等关系上。在经济发展水平落后的情况下，一段时间的主要任务是要跑得快，但跑过一定路程后，就要注意调整关系，注重发展的整体效能，否则“木桶效应”就会愈加显现，一系列社会矛盾会不断加深。树立协调发展理念，就必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的重大关系，重点推动区域协调发展、城乡协调发展、物质文明精神文明协调发展，推动经济建设和国防建设融合发展，不断增强发展整体性协调性。

   

  　　绿色是永续发展的必要条件。人因自然而生，人与自然是一种共生关系，人类发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然。当前，我国生态环境保护形势依然非常严峻，人民群众对清新空气、干净饮水、安全食品、优美环境的要求越来越强烈。树立绿色发展理念，就必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。

   

  　　开放是国家繁荣发展的必由之路。开放带来进步，封闭必然落后。实践告诉我们，要发展壮大，必须主动顺应经济全球化潮流，坚持对外开放。要看到现在推进开放发展，面临的国际国内形势与以往有很大不同，国际经济合作和竞争局面正在发生深刻变化，全球经济治理体系和规则正在面临重大调整，引进来、走出去在深度、广度、节奏上都是过去所不可比拟的，应对外部经济风险、维护国家经济安全的压力也是过去所不能比拟的。树立开放发展理念，就必须提高对外开放的质量和发展的内外联动性，主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，不断壮大我国经济实力和综合国力。

   

  　　共享是中国特色社会主义的本质要求。“治天下也，必先公，公则天下平矣。”让广大人民群众共享改革发展成果，是社会主义的本质要求，是社会主义制度优越性的集中体现，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。这方面问题解决好了，全体人民推动发展的积极性、主动性、创造性就能充分调动起来，国家发展也才能具有最深厚的伟力。当前我国发展的“蛋糕”不断做大，但分配不公的问题仍然比较突出。在共享改革发展成果上，无论是实际情况还是制度设计，都还有不完善的地方。树立共享发展理念，就必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，坚持全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享，使全体人民有更多获得感、幸福感、安全感，朝着共同富裕方向稳步前进。

   

  　　创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，相互贯通、相互促进，是具有内在联系的集合体，要统一贯彻，不能顾此失彼，也不能相互替代，哪一个发展理念贯彻不到位，发展进程都会受到影响。要深化认识，从整体上、内在联系中把握新发展理念，不断提高贯彻新发展理念的能力和水平。

   

  　　二、奋力推进减税降费政策落地生根

   

  　　（一）全面深刻认识减税降费政策

   

  　　党的十八大之后，新一轮财税体制改革不断向纵深挺进。这项改革的突出特点是减税降费力度渐强。2018年12月，中央经济工作会议提出，2019年积极的财政政策要加力提效，实施更大规模减税降费。2019年3月5日，李克强总理在十三届全国人民代表大会二次会议上宣布实施更大规模减税降费，将制造业等行业的增值税税率从16%降至13%，将交通运输业等行业的增值税税率从10%降至9%，同时要明显降低企业社保缴费负担，各地可将城镇职工基本养老保险单位缴费比例降至16%，两项举措预计将减轻企业负担近2万亿元。目前，这些措施均已落地。不仅如此，个人所得税改革举措方案确定的六项专项附加扣除也已落实，而且在其他方面还推出了新的降费措施，如民航发展基金和水利建设基金减半征收。需要指出，党中央、国务院一再强调减税降费是一项重大改革红利，必须及时送到市场主体和人民手中，让全社会有获得感。这说明减税降费的定位高度空前，已成为促进经济社会可持续发展的基本制度安排。

   

  　　显然，实施更大规模减税降费意义重大。我们只有深刻认识这些意义，才能真正及时全面落实好减税降费各项举措。所谓深刻认识，就是要从历史发展阶段特征角度，从站位坚持走中国特色社会主义道路高度，去理解实施更大规模减税降费的客观必然性。进一步说，认识减税降费要跳出短期经济调节政策传统思维模式，从完善中国特色社会主义制度角度去考量财税体制改革。正是由此出发，可以说实施更大规模减税降费是党和国家坚定不移贯彻新发展理念，及时回应社会关切，推动高质量发展而作出的历史性抉择。

   

  　　从理论层面来看：减税降费是逆周期调节的政策选择。根据现代财政宏观调控理论，在经济面临下行压力的形势下，为使经济扩张时期集聚的系统性风险在一定程度上得到对冲和缓释，就要强化宏观政策的逆周期调节功能，实施积极的财政政策，适时适度预调微调。减税降费作为运用积极财政政策进行逆周期调节的重要载体，在供给侧：放松供给约束，调动供给潜力；在需求侧：降低商品价格和消费成本，扩大社会消费需求，对投资进行税收刺激，有利于降低投资成本，增加社会投资需求。同时，减税降费还具有杠杆效应。通过以上几个方面的共同作用，增加整个社会经济产出，进而提振经济。

   

  　　从经济形势来看：减税降费是坚持以经济建设为中心，发挥财政职能作用，应对经济下行压力的客观需要。当前，我国经济发展面临的环境复杂严峻，世界经济增速放缓，保护主义、单边主义加剧，国际大宗商品价格大幅波动，不稳定不确定因素明显增加，外部输入性风险上升。国内经济下行压力加大，消费增速放缓，有效投资增长乏力。实体经济困难较多，民营和小微企业融资难融资贵问题尚未有效缓解，营商环境与市场主体期待还有较大差距。亿万市场主体是稳就业的“顶梁柱”，是经济增长的“发动机”。在经济运行稳中有变、变中有忧的形势下，财政政策作为政府宏观调控的重要手段，必须相机抉择，通过实施更大规模的减税降费，进一步减轻市场主体负担、降低企业经营成本和社会交易成本，用政府收入的“减法”换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”，支持市场主体发展，稳定和改善发展预期，提振经济发展信心，增强经济发展动力，促进稳增长稳就业。

   

  　　从财政与经济的关系来看：减税降费是坚持用发展的办法解决发展中的问题，正确处理财政与经济辩证关系的生动实践。发展是我们党执政兴国的第一要务，是解决我国一切问题的基础和关键，对发展中出现的问题要用发展的办法来解决。经济决定财政、财政反作用于经济，经济发展是财政增收的基础和源头活水，财政收入是经济发展的综合反映。在实施大规模减税降费的过程中，既要算财政账和眼前账，更要算经济账、社会账、政治账和长远账，不能就财政论财政。经济学中，有一条著名的拉弗曲线，其分析表明在一定的条件下，若调低针对利润、收入和资本的税率，会促进企业和民众提高生产效率，促进经济增长和繁荣，结果反而会得到更多的税收收入。实施减税降费政策短期内可能会减少一些财政收入，但从长远看可以起到“放水养鱼”作用，促进企业降负、增效，有效激发市场活力，推动经济增长，由此扩大税基、增加税源，为做大财政收入“蛋糕”提供扎实基础，实现经济发展与财政增收的良性循环。

   

  　　从政策目标来看：减税降费是统筹推进稳增长与促改革的重要举措。减税降费并不是政策目标单一孤立的举措，而是一举多得，不仅有利于稳预期稳就业稳增长，也有利于促改革，优化税费结构和国民收入结构，既是立足当前的政策安排，更是放眼长远的制度变革，有助于加快建立现代税收制度。近年来，我国全面实施营改增、逐步简并和降低增值税税率，同时实施个人所得税专项附加扣除等改革，不仅有利于减轻纳税人的税收负担，也完善了增值税和个人所得税制，均体现出减税降费与完善税制相辅相成、相互促进的辩证关系，体现出多个政策目标的统筹兼顾。

   

  　　税费制度改革本质上是收入再分配。实施更大规模减税降费就是对收入分配格局的强力调整，最终增加市场主体和个人的可支配收入，进而对投资、消费、就业形成拉动效应，从而促进经济平稳增长。

   

  　　从市场主体角度看，减税降费直接增加了自有资金。这些资金有投资、偿债、扩大就业、提高员工工资等多个使用方向，处于不同生命周期、面临不同要害问题的市场主体会有不同选择。总体看，大企业减税降费绝对额大，用于扩大投资和偿债可能性大，中小企业减税降费边际收益率最高，用于补充流动资金和扩大就业可能性大，尤为突出的是对中小企业来讲，员工社保缴费率降至16%，大大减轻了劳动力成本上升压力，所带来的自有资金增量成为企业补充流动资金的重要来源。

   

  　　从消费者角度看，个人所得税改革和增值税改革都是在增加个人可支配货币收入，前者体现在收入端，后者体现在支出端，两项合计给消费者带来了上万亿个人可支配收入增量。这些增量主要流向中、低收入群体，会产生较强的边际效应，拉动经济增长。

   

  　　进一步分析，实施更大规模减税降费能形成以实体经济为核心的高质量发展格局。我国在经济发展转型期作出的制度变革选择是从调整收入分配结构入手，在供需两侧发力促进经济平稳增长。这种选择既是对市场内生要求的呼应，也是对市场的矫正。实施更大规模减税降费，税率降幅最大的是制造业，消费者购买负担降幅最大的是日用消费品。实施更大规模减税降费，长远意义是充分运用财税政策落实新发展理念，使财税体制改革成为经济高质量发展的自动稳定器。

   

  　　（二）减税降费改革不断向纵深挺进

   

  　　党的十九大报告明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的需要不仅包括物质需要，而且包括对公平、正义等的需要。其中公平主要是指各项制度要能够为社会主体和个人开展社会经济活动创造良好条件。

   

  　　落实新发展理念，增强公平性是当前财税体制改革的主导目标。我国在2000年后推进的税制改革，着力解决的问题就是提升公平水平。比如，统一内外资企业所得税制度，把税率统一到25%并对外资企业征收房产税、城建税，其意义在于使内外资企业在同一竞争水平上，实现制度待遇平等。再如增值税从生产型转向消费型，允许抵扣固定资产进项税额，其深层次意义在于实现固定资产生产行业与其他行业具有同等的货物销售制度待遇。2012年加快推进营改增，其目的是消除营业税带来的重复课税，从而实现所有行业货物和劳务税待遇统一。近年来，减税降费规模不断扩大，具体讲就是要实现以下几方面的公平：

   

  　　一是通过个人所得税改革使个人可支配收入增长与经济增长相匹配。维护和实现社会的公平和正义，是社会主义制度的本质要求，是构建社会主义和谐社会的主要环节。税收作为一种分配工具，在调节收入分配、促进社会公平和稳定方面具有重要作用。2000年后，我国个人所得税制改革不断深化。2018年8月31日，十三届全国人大常委会五次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定。新的个人所得税法自2019年1月1日起施行。这一轮个人所得税改革，推出提高费用扣除额、大幅增加适用3%、10%、20%三档低税率所得、设立六项专项附加扣除三项措施，使年收入10万-30万元的群体获得最高边际收益率，从而优化了收入分配结构。

   

  　　二是通过降费营造更为公平的营商和消费环境。近年来，政府取消了数百种行政事业性收费，2019年上半年又取消了多种收费，千方百计为市场主体优化营商环境，降低制度性交易成本，带动消费升级，提升消费者实际购买力。

   

  　　三是缩减行业税费负担率差距。实施更大规模减税降费，降低实体经济和消费者两方面的税费负担率，从而促进产业结构良性调整，平抑基本生活资料和发展资料价格上涨，解决量能筹措政府收入的问题。

   

  　　（三）2019年减税降费政策内容丰富且特点鲜明

   

  　　2019年实施的更大规模减税降费政策，是积极财政政策“加力提效”的重要体现，大体呈现出以下几方面特点：

   

  　　一是多措并举，综合发力。减税降费政策以减税为主，但注重打“组合拳”，减税与降费等多种财政政策工具和手段并用。

   

  　　减税方面，政策除了覆盖增值税、企业所得税、个人所得税等主体税种，还包含资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税等。以增值税为例，增值税是我国第一大税种，深化增值税改革是减税政策的核心内容，从税率调整、增加抵扣到实行留抵退税，政策手段更加丰富完善。制造业增值税税率继2018年从17%降至16%后，又从2019年4月1日起降至13%；交通运输业、建筑业等行业的增值税税率也从10%降至9%，主要行业税负明显降低。原来6%一档税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增。

   

  　　降费方面，从2019年5月1日起，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%，降费幅度最大的省份可降低4个百分点，明显降低企业养老保险缴费负担；同时，继续阶段性降低失业保险和工伤保险费率；调整社保缴费基数政策，要求各省以包含城镇非私营单位就业人员平均工资在内的全口径城镇单位就业人员平均工资核定社保个人缴费基数上下限。减税降费一起发力，可以更好地增强“减负”的效果。

   

  　　二是力度空前，含金量高。2018年全年我国为企业和个人减税降费约1.3万亿元，美国的减税规模大概在1万亿元人民币，我国减税降费规模及其占国内生产总值的比重比世界上任何一个国家都高。2019年实施更大规模的减税降费，预计全年将为企业减轻负担近2万亿元，占全国一般公共预算收入的比例超过10%，将是我国历史上最大规模的减税降费，可谓力度空前。这是2019年积极财政政策加力提效的具体体现，市场主体会获得实实在在的“真金白银”，在应对由于外部冲击因素带来的经济下行压力、化解不确定性和稳定市场预期等方面，都将产生十分积极的效应。

   

  　　三是突出普惠，导向清晰。2019年推出的减税降费政策注重普惠性和结构性并重。2019年1月9日推出的一批小微企业普惠性税收减免措施是减税降费政策的重要内容。

   

  　　在企业所得税方面，通过扩范围、加力度，直接降低实际税负，增强小微企业享受优惠的确定性和便捷度，减少税收遵从成本。小规模纳税人增值税免税标准直接由月销售额3万元提高到10万元。对初创科技型企业的税收优惠，也是直接提高标准、放宽范围。同时，兼顾地方财力差异，采取了允许地方可在50%幅度内减征“六税二费”的措施。据测算，减税将惠及95%以上全国登记纳税企业，也就是说，我国绝大部分企业主体都能够从政策中受惠。

   

  　　在突出普惠的基础上，2019年减税降费政策还重点降低作为国民经济骨干支撑的制造业和吸纳就业主力军的小微企业及工薪阶层的负担。比如，下调增值税税率以及增加税收抵扣措施的主要行业为制造业和生产生活性服务业；针对中等收入家庭实施的个人所得税综合改革，累计已有9000多万人的工薪所得无需缴纳个人所得税。这些政策措施对发展实体经济和促进居民消费意义重大，极具针对性，体现出鲜明的政策导向。

   

  　　四是节奏合理，把握得当。2019年推出的减税降费政策不仅力度大，而且注重创新和完善宏观调控手段，在区间调控的基础上，加强定向、相机调控，主动预调、微调，根据形势发展变化及市场主体需要适时出台相关政策措施。

   

  　　2018年，在落实好年初既定各项减税降费政策基础上，年中又根据经济形势变化及时出台新的举措。2019年1月，出台实施小微企业普惠性税收减免政策，放宽小微企业认定标准。从2019年4月1日起再次下调主要行业增值税税率。从2019年5月1日起下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，从2019年7月1日起进一步降低或减免多领域的行政事业性收费等。上述一系列政策措施既注重统筹设计，又注意有序实施，将更好地巩固和发挥积极财政政策的作用，为我国经济高质量发展提供持续动力。

   

  　　这些特点进一步说明，以习近平同志为核心的党中央，坚持以人民为中心，充分运用财税政策落实新发展理念，有针对性主动引导市场预期，及时回应社会关切。

   

  　　（四）推动深化财政支出管理改革

   

  　　实施更大规模减税降费无疑会减少各级政府可用财力。与此同时，民生保障支出需求、经济结构调整支出需求、应对复杂多变国际形势支出需求等方面压力又渐强。显然，财政收支矛盾进一步尖锐化要求我们寻找稳妥之策，积极主动予以化解。从理论上讲有两类策略可以选择：一是扩大赤字发债；二是从严控制支出。比较而言，后者当然是风险小的选择。

   

  　　李克强总理多次指出，以政府过紧日子确保减税降费到位。这实际上释放了一个信号或者说强调了一个理念，即：要通过深化财政支出管理改革来化解财政收支矛盾。进一步说，减税降费客观上强化了深化财政支出管理改革的紧迫性，倒逼各级政府深入思考各项支出的合理性和必要性，找出节用裕民的实招。具体分析，实施更大规模减税降费会从以下几方面推动财政支出管理改革深化。

   

  　　第一，推动优化支出政策。党的十八大以来，财政改革的突出成效是支出政策不断优化，促进经济社会平稳发展并有效防范化解重大风险。但也要看到，当前一些地方的支出政策仍存有决策机制不科学、盲目上项目、民生保障急躁冒进标准过高、发展规划与预算资源不匹配等问题。这些问题的出现与对政府可支配财力增长的判断过于乐观有直接关系。实施更大规模减税降费，实际上是固定未来财政收入增长空间。这会促使各地摆脱以财政支出急剧扩张推动超速发展的思维模式，树立以有限的资金高质量平稳发展的战略理念。目前，各地都已清醒地认识到减税的现实压力，也都在探索调整支出政策，聚焦如何把有限的资金投到最迫切需要解决的问题上。可以说，更大规模减税降费的预期效应正在体现。

   

  　　第二，推动提高财政资金使用效率。21世纪头十年，我国财政收入年均增长超过20%，在有效满足合理的财政支出扩张的同时，一定程度上也形成了财政收入高增长与财政支出快速扩张相对应的思维模式。当前，实施大规模减税降费必然会引起持久的制度性减收，这需要我们转换思维模式，从财政收支规模同步强度扩张条件下的收支对接理财模式，转向财政收入中低速增长与财政支出需求刚性不断强化条件下的精细化收支对接理财模式。实现这种转变的核心是通过提高资金使用效率来平抑收支矛盾。提高资金使用效率可从三方面入手：一是完善财政支出标准体系，其关键点是进一步健全项目支出标准体系；二是落实项目支出评估和退出制度；三是把深化机构改革和调整行政成本支出结构有效衔接起来，通过机构改革获取成本支出规模化效应。

   

  　　第三，推动全面实施预算绩效管理。实施更大规模减税降费，政府要向以成本控制优先的结果导向型支出管理转变。全面实施预算绩效管理，关键要解决好四个问题：一是建立预算绩效管理部门首长责任制；二是打破政府规划、部门规划、项目规划与预算资源测算“两张皮”格局，建立以预算资源测算为依据确定公共产品供给规划的理念；三是把所有政府支出预算纳入绩效管理范围，特别是政府性基金预算中的项目预算；四是分类设置预算绩效目标，特别是部门整体支出绩效目标和转移支付绩效目标。